Die Begründung der Demokratie aus den Menschenrechten

Demokratie ist nicht nur ein objektives Staatsstrukturprinzip, sondern auch ein subjektives Recht auf gleiche Teilhabe an den die Bürger in gleicher Weise betreffenden Angelegenheiten. Sie ist in Freiheit, Gleichheit und Würde des Menschen verankert: Positive Freiheit als Selbstbestimmung fordert die Teilhabe auch an der gemeinsamen Bestimmung des Selbst; Gleichheit soll ausschließen, dass ein Mensch mehr Einfluss auf die gemeinsame Selbstbestimmung hat als andere; Menschenwürde formt dieses Recht zu einem subjektiven Recht eines jeden Menschen.


1. Einleitung

Der Kantianer Johann Heinrich Tieftrunk (1759-1837) schreibt 1803 in seinem „Grundriß der Sittenlehre“:

„Wenn alle im Volke passiv sind, und nur Einem zu gehorchen haben, so vereinfacht dies freilich das Maschinenwerk der Regierung, allein es enthält auch zugleich die Vernichtung der Würde eines Staatsbürgers, und behandelt die Menschen wie Thiere ohne Recht und eignen Willen. Worauf will man aber die Rechtspflicht des Gehorsams gegen den Souverän gründen, wenn man den Unterthan wie ein rechtloses Wesen betrachtet, und ihn sonach selbst von aller Pflicht entbindet?“ (Tieftrunk 1803: 221)

Eine konsequenzialistische Theorie mag öffentliche Herrschaft aus ihrem Nutzen für den Bürger rechtfertigen. Die Legitimierung der öffentlichen Gewalt erfolgt hier durch ihren Output. Demokratie kommt allenfalls insofern in den Blick, als sie diesen Output steigert. Notwendig ist sie nicht. Tieftrunk weist aber schon Anfang des 19. Jahrhunderts in der für die Menschenrechte so wichtigen – gleichwohl weitgehend vergessenen – Debatte über das „Urrecht“ darauf hin, dass bei dieser konsequenzialistischen Begründung der öffentlichen Gewalt der Bürger wie ein Tier ohne eigenen Willen behandelt wird. Wer aber keinen eigenen Willen hat, der kann auch nicht mit anderen Menschen und dem Staat als juristischer Person in Rechtsverhältnisse treten. Wer aber kein Recht hat, der kann auch keine Rechtspflichten erfüllen; denn dafür bräuchte er ja eine rechtlich anerkannte Handlungsmöglichkeit, also ein subjektives Recht. Wer aber weder Rechte noch Pflichten hat, der ist kein Rechtssubjekt: dessen Würde wird verletzt. Soll also die rechtlich geschützte Würde geachtet werden, ist der Mensch im Recht nicht nur als passiver Teil des Volkes anzuerkennen, sondern als aktiver, politischer Selbstbestimmung fähiger Bürger zu achten (vgl. Kirste 2013: 119 ff.). Die Menschenwürde verlangt nach Tieftrunk mithin ein subjektives Recht auf Demokratie. Ganz unabhängig von den besseren oder schlechteren Folgen für die Ausübung öffentlicher Herrschaft („Output-Legitimität“) sei diese Gewalt deontologisch nur gerechtfertigt, wenn der Mensch aktiv an ihrer Begründung teilhaben kann („Input-Legitimation“).

Neu war der Gedanke, dass aus der Würde des Menschen seine Freiheitsrechte und sein Anspruch auf politische Teilhabe an der Legitimation öffentlicher Herrschaft folgt, am Anfang des 19. Jahrhunderts nicht. Schon der Humanismus der Renaissance nahm an, dass es zur Würde des Menschen sowohl im Sinne seiner „miseria“ als auch seiner „excellentia“ gehöre, sich in jeder Hinsicht selbst schaffen zu müssen. Zu diesem Selbst gehörte auch das soziale Selbst und die politische Selbstbestimmung. Die Republik war der politische Ort, in dem sich die Bürger aufgrund ihrer Würde als Menschen gemeinsam selbst bestimmten und ihr gemeinsames Selbst bildeten (Kirste 2008: 203 ff.). Freilich erscheint der Einsatz für die Republik noch mehr als Ausdruck einer aus der Würde erwachsenden Pflicht und die Freiheit als ihr Reflex (Petrarca 2004: 75 f.).

Weder im Bürgerhumanismus der italienischen Renaissance noch bei Kant und den Kantianern wurde das Recht auf Partizipation aber zu einem subjektiven Recht eines jeden Menschen auf Demokratie ausgebaut. In der Renaissance verlor der Partizipationsgedanke seinen elitären Anstrich nur selten.

Lässt sich der in diesen Beispielen angedeutete Zusammenhang zwischen der Würde, den aus ihr fließenden Rechten des Menschen und einem subjektiven Recht auf Demokratie systematisch begründen oder erscheint die Demokratie als ein objektives Staatsstrukturprinzip, das zwar dem Schutz dieser Rechte dient, jedoch nicht aus ihnen hervorgeht? Dieser Frage widme ich mich im Folgenden auf der Basis der These, dass sich ein solches Recht in der Tat auf Freiheit und Würde des Menschen gründen lässt. Zunächst (Kapitel 2) werde ich die verbreitete Unterscheidung zwischen subjektiven Menschenrechten und objektivem Demokratieprinzip, die einem Menschenrecht auf Demokratie entgegensteht, problematisieren. Sodann werde an ich kritische Stimmen und Ansätze zur Begründung eines Menschenrechts auf Demokratie erinnern (Kapitel 3). Es schließt sich dann mein eigener Begründungsversuch des Menschenrechts auf Demokratie als eines Rechts auf freie und gleiche Teilhabe an der politischen Selbstbestimmung an (Kapitel 4). Dabei wird die Menschenwürde das Kriterium sein, dass dieses Recht nicht nur zu einem Recht von Eliten, sondern zu einem Menschenrecht prägt.


2. Subjektive politische Rechte und objektives ­Demokratieprinzip?

In modernen westlich geprägten Verfassungen finden sich heute eine Reihe von subjektiven Rechten, die die freie und gleiche Partizipation an der öffentlichen Herrschaft gewährleisten, oder Grundrechte, die zugleich eine politische Funktion besitzen. Das Wahlrecht, das Recht von Einzelnen, Gruppen oder Institutionen Formen der unmittelbaren Demokratie zu aktivieren und Rechte innerhalb von Betroffenenselbstverwaltungen wären hier zu nennen. Hinzu kommt die politische Dimension von Grundrechten, die Menschen oder auch bestimmte Institutionen in ihrer politischen Kommunikation schützen. Hier ist etwa an die Meinungs-, die Rundfunk-, Presse-, Vereinigungs-, Parteigründungs- und andere Freiheiten zu denken. Diese Rechte verpflichten Staaten. Auch auf der supranationalen Ebene der Europäischen Union werden solche politischen Rechte anerkannt: Das gilt zunächst für die Wahl zum Europäischen Parlament, die europäische Bürgerinitiative, darüber hinaus aber auch für weitere Partizipationsformen in Gestalt der Dialoge nach Art. 11 EUV und 17 III AEUV (Kirste 2015a: 125 ff.). Zur Achtung und Gewährleistung dieser Rechte sind die Staaten und die EU auch völkerrechtlich verpflichtet. Das sehen sowohl die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) auf regionaler als auch die Vereinten Nationen in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und dem Pakt über die bürgerlichen und politischen Rechte von 1966 so vor.

Diese Rechte sind sicherlich auch in anderen Staatsformen möglich, betreffen aber etwa in einer Monarchie eher die Aspekte einer zusätzlichen Verwaltungslegitimation (Selbstverwaltung) und entfalten ihre volle politische Bedeutung erst in einer demokratischen Verfassung. Die demokratischen Institutionen werden durch ein objektives Prinzip, das Demokratieprinzip (Art. 1 der Österreichischen Bundesverfassung; Art. 20 GG) geschützt. Dieses Prinzip verlangt etwa, dass alles „Recht“ (Österreich) bzw. alle „Staatsgewalt“ (Deutschland) vom Volk „ausgeht“. Es verlangt also eine demokratische Legitimation der öffentlichen Herrschaft. Das verfassungsrechtliche Demokratieprinzip verleiht jedoch kein subjektives Recht und es wird auch nicht als Ausdruck von Rechten verstanden. Vielmehr strukturiert es wie das Rechtsstaatsprinzip die öffentliche Herrschaft (vgl. Dreier 1997: 249; Pieroth 2010: 474).

Wir haben also auf der einen Seite subjektive Rechte, die gleiche Partizipation an der öffentlichen Gewalt und freie politische Kommunikation gewähren, und auf der anderen Seite ein objektives Prinzip, das die demokratische Staatsstruktur sicherstellt. Dem mag noch die Vorstellung der Unterscheidung, ja Trennung von Gesellschaft und Staat „als Bedingung der Freiheit“ (Böckenförde 1973) zugrunde liegen. Dabei ist die Gesellschaft die Sphäre der Freiheit, der Vielfalt, aber auch der Privatheit, in der der Einzelne für sich oder in freiwilligen Gesellschaftsformen geschützt wird. Der Staat ist hingegen die Sphäre der Autorität, des Rechts- und Gewaltmonopols, das Einheit verlangt. Dieser Dualismus verdankt seine Entstehung der konstitutionellen Monarchie. Dass er nicht rein realisiert ist, zeigt sich gerade an der demokratischen Partizipation: Sie geht grundsätzlich aus der Freiheit der Bürger hervor, auch wenn sie Anforderungen strikter Wahlrechtsgleichheit unterworfen wird, damit durch asymmetrischen Einfluss auf die alle betreffenden politischen Entscheidungen keine Fremdherrschaft entsteht. Formen der politischen Verbandsbildung von den Gewerkschaften hin zu den immer wichtiger gewordenen Parteien haben die Gesellschaft näher an den Staat geführt. Umgekehrt differenziert sich der Staat immer stärker hinsichtlich der Gesellschaft aus: Schon die mit den Preußischen Reformen eingeführte kommunale Selbstverwaltung war eine solche Differenzierung, die dem Bürger Partizipationsmöglichkeiten und die Übernahme von Verantwortung in überschaubaren politischen Angelegenheiten ermöglichen sollte (Kirste 2017: 70 ff. m.w.N.). Hinzu getreten sind vielfältige Organisationsformen der öffentlichen Verwaltung und neue Formen der Kooperation mit Privaten. Richtig eingerichtet, stärken sie alle die Demokratie durch Einbeziehung des Bürgers in die Erfüllung öffentlicher Aufgaben.

In der Politikwissenschaft sind diese Fragen unter dem Stichwort „Pluralismus“ diskutiert worden (vgl. Alemann/Heinze 1981). Die rechts- und sozialphilosophische Frage ist, ob angesichts der Verschränkung von freiheitlich gesellschaftlicher und hoheitlich-staatlicher Sphäre die Trennung zwischen individuellen politischen Rechten und objektivem Demokratieprinzip noch aufrechtzuerhalten ist. Den zahlreichen politischen Rechten bzw. der politischen Dimension der Grundrechte fehlt ein einheitlicher Bezugspunkt; dem monolithischen Demokratieprinzip hingegen die konstruktive Anerkennung seiner längst eingetretenen Differenzierung. Das soll das Menschenrecht auf Demokratie leisten.


3. Neuere Theorien zum Verhältnis von Menschenrechten und Demokratie

Einwände gegenüber einem Recht auf Demokratie werden vor allem von Theorien erhoben, die einen Dualismus zwischen Menschenrechten und Demokratie annehmen (vgl. Kirste 2018: 464 ff.). Keiner davon betrifft die Demokratie, wohl aber das subjektive Recht darauf. Es wird etwa hervorgehoben, dass die Demokratie nur eine Form der Staatorganisation und nicht ein subjektives Recht sei. Zwischen Menschenrechten und Demokratie bestehe ein Spannungsverhältnis. Würde man die Demokratie als subjektives Recht verstehen, würde die Demokratie subjektiv aufgelöst oder Menschenrechte durch egalitär-demokratische Pflichten reduziert (Gosepath 1998: 209). Menschenrechte seien subjektive Ansprüche; die Demokratie hingegen sei ein objektiver Wert. Es gebe aber kein Recht auf einen objektiven Wert, meint Samantha Besson (2011: 78). Andere sehen strukturelle Problem: Menschenrechte seien vorstaatliche Rechte; die Realisierung von Demokratie ist hingegen von staatlichen Maßnahmen abhängig wie etwa einem Wahlrecht. Ein Recht auf Demokratie wäre also kein natürliches Menschenrecht, sondern allenfalls ein abgeleitetes Teilhaberecht (Böckenförde 1998: 236 f.). In ähnlicher Weise meint Jeremy Griffin, dass Menschenrechte axiologisch-fundamental begründet würden. Demokratie hingegen sei pragmatisch als Form von Herrschaftsausübung gerechtfertigt (Griffin 2011: 249).

Stärker verbreitet als die Ablehnung des Menschenrechts auf Demokratie sind Theorien eines instrumentellen Verhältnisses zwischen beiden. Dabei versteht die liberale Auffassung Demokratie als Mittel zum Schutz von Menschenrechten; die republikanische Ansicht hingegen geht genau umgekehrt davon aus, dass die Bedeutung der Menschenrechte in ihrer Förderung von Demokratie besteht. John Rawls oder Charles Beitz nehmen an, dass die Demokratie der Verwirklichung der Menschenrechte dient. Auch Rechtsstaaten können über Rechtssicherheit und Sozialstaaten über Umverteilung den Menschenrechten dienen, sodass die Demokratie sogar nur eine unter mehreren Bedingungen für die Realisierung von Menschenrechten darstellt. Unter ihnen hat danach die Demokratie sogar die geringste Bedeutung für die Realisierung von Menschenrechten, da sie von einer gewissen Bildung – und damit einem gewissen Wohlstand – und von der Rechtssicherheit der Institutionen abhängig ist. Umgekehrt verweisen republikanische Theorien darauf, dass Menschenrechte Funktionsbedingungen der demokratischen Selbstbestimmung des Volkes sind (Sandkühler 2013: 585). Anknüpfend an die Antike, Renaissancedenker und etwa Jean-Jacques Rousseau wird angenommen, dass die Selbstbestimmung des Einzelnen von der Selbstbestimmung der politischen Gemeinschaft abhängt (Arendt 2000: 158 ff.). Die politischen Rechte erhalten so eine objektive demokratische Bedeutung (Michelman 1986: 38 f.). Die Kommunikations- und Assoziationsgrundrechte werden in dieser Perspektive Realisationsbedingungen von Demokratie. Die von Menschenrechten und Demokratie geschützte Freiheit ist nicht wie im liberalen Modell vorstaatlich, sondern das Resultat der gemeinsamen Selbstbestimmung. Beide instrumentellen Theorien führen jedoch in eine Art negativer Dialektik: Der liberale Ansatz kann zu politischem Paternalismus führen, wenn dem Einzelnen die Segnungen der Menschenrechte garantiert werden, er aber an der Entscheidung darüber nicht beteiligt ist. Gegenüber der Sicherheit der subjektiven Rechte und dem Wohlstand kommt die Teilhabe an der kollektiven Festlegung des Maßes und der Art von Sicherung und Wohlstand zu kurz. Aber auch der republikanische Ansatz hat Schattenseiten: Werden die Menschenrechte als politische Rechte interpretiert, können sie auch von ihrer politischen Funktion her ausgestaltet und beschränkt werden. Das kann zu einer Gefahr für den Pluralismus der politischen Kommunikation führen.

Jürgen Habermas, Ingeborg Maus (2011: 344) und ihnen folgend Seyla Benhabib (2007:15) versuchen diese Konflikte zu vermeiden, indem sie die „Gleichursprünglichkeit“ von Menschenrechten und Demokratie annehmen (Habermas 1994: 134 f.). Die politische sei der privaten Autonomie der Bürger weder über- noch untergeordnet. „Gleichursprünglichkeit“ oder „Janusköpfigkeit“ bedeutet dabei, dass Menschenrechte und Demokratie in gleicher Weise erforderlich sind für die Institutionalisierung des politischen Diskurses. Dadurch ist zwischen beiden ein „intrinsischer Zusammenhang“ hergestellt. Derartige dialektische Verständnisse vermeiden einen liberalen oder einen republikanischen Vorrang. Bei Habermas führen sie freilich zur Instrumentalisierung sowohl der Menschenrechte als auch der Demokratie für die Realisierung des Diskurs­prinzips. Diese Funktionalisierung von Menschenrechten und Demokratie kann nur vermieden werden, wenn beide auf einen gemeinsamen individuellen Grund zurückgeführt werden. Diesen sieht Stefan Gosepath (1998: 225) mit Ronald Dworkin im Prinzip der gleichen Achtung. Doch stellt sich bei beiden – Gleichheit wovon? Achtung wovon? – die Frage nach dem Wert, auf den sie sich beziehen.


4. Zur Begründung des Menschenrechts auf Demokratie


4.1 Die freie und gleiche Selbstbestimmung aller ­Menschen als Grundlage der Demokratie
a) Betroffenheit in der wirtschaftlichen Freiheit reicht nicht
Als ein solches Prinzip, aus dem Menschenrechte und Demokratie hervorgehen, kommt positive Freiheit als Selbstbestimmung in Betracht. Ihrem Schutz dienen die Menschenrechte. Sie realisiert sich in der Demokratie. Immanuel Kant hatte diesen Zusammenhang im § 46 seiner Metaphysischen Anfangsgründe der Rechtslehre hergestellt. Über sich selbst tue keiner Unrecht („volenti non fit iniuria“). „Also kann nur der übereinstimmende und vereinigte Wille aller, so fern ein jeder über alle und alle über einen jeden ebendasselbe beschließen, mithin nur der allgemein vereinigte Volkswille gesetzgebend sein“ (Kant 1797/1982: 432). So wie ein Einzelner nicht sein Unrecht wollen kann, so können dies auch alle nicht, wenn sie allgemeine Gesetze beschließen. Zwei Aspekte fallen dabei jedoch auf: Erstens ist für Kant diese Zustimmung der vereinigten Willen aller ein materialer „Probierstein“ der Gerechtigkeit des Gesetzes, nicht jedoch auch seiner Form. Er fordert nämlich nicht wirkliche Demokratie, sondern lässt es genügen, dass das Volk hätte zustimmen können (Kant 1793/1977: 153). Tatsächlich rettet er mit dieser Begründung die aufgeklärte Monarchie – und sich vor der Zensur. Zweitens hat er kein Kriterium dafür, wer zu den Wollenden gehören soll. Als Kriterium dafür kommt die Gleichheit in Betracht. Doch bezieht Kant die Gleichheit nur auf die Staatsbürger, „keinen Oberen im Volk“ über sich zu haben. Nicht gleich sind bekanntlich die „Unselbständigen“ bei Kant: die Gesellen, Dienstboten, Unmündigen und Frauenzimmer (Kant 1797/1982: 433). Sie sind wirtschaftlich vom Willen ihrer Dienst- oder Hausherren abhängig und sollen insofern keinen eigenen Willen haben, dem durch den Willen eines anderen Unrecht getan werden könnte. Sie können als „Staatsgenossen“ Schutz genießen, jedoch nicht in politischen Dingen mitentscheiden (Kant 1797/1982: 433). Die Freiheit und Gleichheit „als Menschen“ reicht zum Schutz ihrer Aufstiegsmöglichkeit und damit der Chance Selbständigkeit zu erreichen, nicht aber zur politischen Mitbestimmung. Wirtschaftliche Unfreiheit führt mithin bei Kant zur politischen Ungleichheit und Unfreiheit.

Es kann hier nicht um eine Kant-Exegese gehen. Kants Argumentation wirft jedoch das Problem auf, ob Freiheit tatsächlich als Kriterium der Begründung der Demokratie ausreicht, ob insbesondere die darauf gestützte Gleichheit der Staatsbürger nicht zu Exklusionen führt. Berücksichtigt man, dass die Staatsgewalt den Einzelnen längst nicht nur in seiner wirtschaftlichen Selbständigkeit betrifft, so ist nach einem tieferliegenden Kriterium zu suchen. Kant nennt es selbst, schränkt es jedoch auf den passiven Status ein: „als Mensch“ ist man nicht nur in seiner Wirtschaftsfreiheit betroffen, wie schon Tieftrunk im Anfangszitat deutlich macht. Zu denken wäre mithin an die Menschenwürde als Gleichheitskriterium.

4.2 Freiheit als Selbstbestimmung
Ohne die freie Zustimmung der ihr Unterworfenen wäre Herrschaft Fremdherrschaft. Freiheit soll hier als Selbstbestimmung verstanden werden. Dabei liegt das Selbst keineswegs schon als frei vor; sonst wäre es von einem anderen zu sich gemacht worden. Es muss sich vielmehr zu dem entwerfen und schaffen, das es selbst sein will, wie Pico della Mirandola (Pico 1498/1990: 7) und später insofern vergleichbar Jean-Paul Sartre (1967: 560 f.) annehmen. Es bestimmt sich aus einem unbestimmten Selbst zu sich selbst. Hegel drückt das im Begriff des „Bei-sich-selbst-Seins“ aus: Das gegebene Selbst bestimmt sich zu sich. Auch Nietzsche schreibt treffend: „Wir aber wollen die werden, die wir sind – die Neuen, die Einmaligen, die Unvergleichbaren, die Sich-selber-Gesetzgebenden, die Sich-selber-Schaffenden!“ (Nietzsche 1988: 563) Diese Selbst-Bestimmung hat eine negative und eine positive Dimension.

Die negative Freiheit ist die Befreiung des Selbst von fremden Einflüssen („Freiheit von“). Sie ist Abwesenheit oder Unabhängigkeit von fremder Beherrschung (Larmore 2008: 175) oder von Heteronomie. Schon hier findet und bestätigt sich das Selbst gegenüber anderen. Die Menschenrechte sollten zunächst diese negative Freiheit gegenüber dem Staat schützen (Böckenförde 1991: 42). Nicht etwas Anderes zu sein, reicht jedoch nicht. Das Selbst muss ein bestimmtes Selbst sein. Es entwirft sich zu einem Selbst. Darin liegt seine positive Freiheit („Freiheit zu“). Ohne diese positive Freiheit würde das Selbst auch seine negative verlieren. Es könnte sich nicht zu sich selbst befreien. Geschieht die Selbstbestimmung zu etwas in Gestalt allgemeiner Normen, ist sie Autonomie. Diese Autonomie hat eine merkwürdige Ambivalenz: Sie kann einerseits die Bestimmung des Selbst durch das Gesetz und andererseits des Gesetzes durch das Selbst bedeuten. Im ersten Sinn versteht sie Kant: Die Gesetzlichkeit der Autonomie ist die Bedingung des vernünftigen Selbst. Das Selbst ist mithin nicht Autor, sondern Adressat der Bestimmung durch das Gesetz. Die Bestimmung des Gesetzes durch das Selbst ist hingegen etwa bei der Privatautonomie gemeint: Das Selbst drückt sich hier in Normen aus. Beide Formen der Selbstbestimmung stehen freilich nicht unabhängig voneinander: Das Selbst, das Normen bestimmt, entscheidet auch, dass es Adressat von Normen sein will. Wer von seiner Privatautonomie Gebrauch macht, will – do ut des – auch an diese Normen gebunden sein (Gerhardt 2007: 404). Durch ihre Autonomie verfasst sich die Person (Gerhardt 1999a: 409, 411).

b) Politische Selbstbestimmung als objektive oder subjektive Freiheit
Gilt diese Struktur der Freiheit als Selbstbestimmung nur für die subjektive, private oder auch für die politische Freiheit?

Die Freiheit der politischen Selbstbestimmung wurde in der griechischen Antike als eine objektive Freiheit verstanden. Die Vorstellung der objektiven negativen Freiheit (Eleutheria, ἐλευθερία) war vielleicht sogar dominierend. Sie war die Freiheit der Polis und des Einzelnen nur insofern, als er daran teilhatte, also als Bürger. Sklaven waren davon ausgeschlossen. Die positive Freiheit αὐτονομία kam den freien Bürgern dieses Gemeinwesen zu. Aktualisierend könnte man von einem „Gruppenrecht“ sprechen. Die subjektive negative und positive Freiheit wurde zunächst als private geschützt. Dies zeigt sich etwa im römischen Privatrecht als Privatautonomie. Die politische Freiheit bleibt demgegenüber lange als objektive an die Gemeinschaft und Herrscher gebunden, die sie in Sorge für die Gemeinschaft aber nicht als Repräsentanten der Freiheit der Bürger wahrnahmen. Die bekannte Geschichte der Subjektivierung der Freiheit ist wiederum hier nicht erneut zu berichten.

Festzuhalten ist aber, dass auch die Menschenrechte gegenüber dem Staat zunächst die subjektive negative und die positive Freiheit gewährleisteten, nicht aber eine subjektive politische Autonomie. Auch das Verständnis der Menschenrechte als Rechtsdurchsetzungsrechte wie in der englischen Tradition führte nur zum Schutz der privaten Selbstbestimmung z. B. durch Anhörungsrechte in Verfahren; sie begründete nicht ein Menschenrecht auf aktive Mitgestaltung des Gemeinwesens (vgl. Kirste 2012: Rn. 25 f.; Griffin 2010:12). Hegels Idee der Geschichte als Fortschritt im Bewusstsein der Freiheit lässt sich insofern so übersetzen, dass Träger der negativen und positiven politischen Freiheit zunächst nicht Private, sondern in objektivem Verständnis Staat und Herrscher in Fürsorge für die Bürger waren – mal einer (Monarchie), dann mehrere (Oligarchie) (Hegel 1836/1982: 33).

Sollen jedoch öffentliche Rechte und Pflichten nicht heteronom gegenüber dem Betroffenen sein, dürfen sie seine Freiheit nicht nur schützen, sondern müssen selbst Ausdruck seiner Freiheit sein (Alexy 1998: 261). Erst in der Demokratie wird der Bürger als Teil des Staates Träger der negativen und positiven politischen Freiheit (Jellinek 1911: 53 f.). Sie richtet sich nun nicht mehr allein gegen den Staat, sondern zugleich auf aktive Teilhabe am Staat. Durch diese komplementären oder wechselseitigen Anerkennungsverhältnisse gestalten die Individuen eine gemeinsame Sphäre der Autonomie. Der diskurstheoretischen Forderung nach „Gleichursprünglichkeit“ von Menschenrechten und Demokratie ist Genüge getan (Benhabib 2007: 21; Honneth 2013: 226). Mehr noch als „gleich ursprünglich“ für die Realisierung des Diskursprinzips zu sein, hat die Demokratie jedoch ihren Grund in der individuellen positiven Freiheit als politische Autonomie. Deren Institutionen sind nicht nur Ausdruck von Freiheit, sondern auch Bedingungen der Möglichkeit des individuellen Freiheitsverständnisses (Honneth 2013:114).

Theorien, die negative und positive Freiheit nur als private Freiheit schützen und ein Menschenrecht auf Demokratie ablehnen, schließen die individuelle positive Freiheit von der gemeinsamen politischen Selbstbestimmung aus. Liberale Theorien, die ein instrumentelles Verhältnis zwischen Demokratie und Menschenrechten annehmen, lassen sie nur insoweit zu, als sie den übrigen Menschen und der in ihnen geschützten privaten negativen und positiven Freiheit dient. Sie verkürzen also die positive Freiheit des Einzelnen an der Bestimmung des kollektiven Selbst teilzuhaben und reservieren die politische Freiheit als objektive Freiheit für den Staat; rechtstechnisch als Staatsstrukturprinzip.

c) Demokratie als ein selbstbestimmtes subjektives Recht und das Problem der Exklusion
Positivierte Menschenrechte sind subjektive öffentliche Rechte. Sie haben als Begünstigten den Bürger und als verpflichteten Adressaten die öffentliche Gewalt. Sie können von einem Herrscher aufgrund seiner positiven Freiheit einseitig, vom Staat kraft seiner Souveränität ggf. auch gemeinsam mit anderen Staaten gewährt oder auch als Ausdruck der Freiheit der Herrschaftsunterworfenen von ihnen selbst in einer Verfassung garantiert werden.

Wie bei der Diskussion von Kants Begründung der demokratischen Gesetzgebung deutlich geworden ist, müssen diese Rechte zwar gleich verteilt werden; es kann aber Differenzierungskriterien geben, die bestimmte Menschen ausschließen – in der Antike die Sklaverei, bei Kant: „Selbständigkeit“ und bis ins 20. Jahrhundert hinein das Geschlecht. Ist die Gewährung der subjektiven öffentlichen Rechte (insbes. Grundrechte) Ausdruck der Freiheit oder Souveränität, dann liegt es grundsätzlich auch in dieser Freiheit, derartige Beschränkungen vorzunehmen. Anders als bei privaten subjektiven Rechten können dadurch aber Menschen einer Herrschaft unterworfen sein, die nicht ihrem Willen entspringt. Der Grundsatz „volenti non fit iniuria“ findet bei ihnen keine Anwendung, weil ihr Wille nicht zählt. Ihnen kann Unrecht geschehen. Sollen sie in die Rechte eingeschlossen werden, bedarf es einer Verpflichtung des Staates, auch ihre Freiheit zu achten. Inhaltlich müsste es ein Recht sein, das ihnen gewährleistet, dass ihre negative und positive Freiheit von der betreffenden Herrschaft anerkannt wird.

Eine Selbstbestimmungspraxis kann also für die Vertragsparteien Ausdruck ihrer Privatautonomie und insofern legitimiert sein; sie kann gegenüber den Staatsbürgern Ausdruck ihrer gemeinsamen politischen Autonomie und insofern legitimiert sein und doch gegenüber Dritten, die dieser gemeinsamen Selbstbestimmungspraxis der Staatsbürger unterworfen sind, eine nicht legitimierte Fremdbestimmung bedeuten, die ihre Freiheit nicht zur Geltung kommen lässt. Mit ihrem einseitigen Willen können die Dritten nicht verlangen dazuzugehören. Dann würden sie den betreffenden Staatsbürgern umgekehrt ihren Willen aufzwingen können, ohne dass diese freiwillig zugestimmt hätten.

Sollen sie nicht ausgeschlossen bleiben, benötigen sie ein Recht zur Teilhabe an den Rechten und der politischen Autonomie der politischen Gemeinschaft, deren Herrschaft sie unterworfen sind. Kant konnte also tatsächlich die Idee der Demokratie aus dem Grundsatz der Freiheit entwickeln. Er konnte auch begründen, weshalb alle, die sich ihre Freiheit wechselseitig anerkennen und durch ihren gemeinsamen Willen oder den Staat anerkannt werden, und sich einer Herrschaft unterwerfen, gleiche politische Rechte haben sollen. In ihrem Willen sind die Bürger jedoch ebenso frei, Frauen, Unselbständige und auch Ausländer auf dem Territorium dieser Herrschaft von der positiven politischen Freiheit auszuschließen.

Aristoteles, Kant und andere haben also Demokratie auf gleiche Freiheit gestützt. Sie haben aber kein plausibles Kriterium angegeben, das die Zugehörigkeit zur Gruppe der Freien und Gleichen regelt. Es hat sich im Laufe des 19. Jahrhunderts und noch mehr durch die totalitären Regime des 20. Jahrhunderts gezeigt, dass die Privatisierung der Rechte „als Menschen“ und die Verweigerung der öffentlichen Dimension bald auch zur Unzulänglichkeit dieser Rechte und zu ihrem Verlust führte. Kant hatte den Optimismus, dass sich auch die Unselbständigen zur Selbständigkeit emporarbeiten und dann auch ihre politische Freiheit realisieren könnten. Fehlende soziale Rechte haben diese soziale Durchlässigkeit aber lange ebenso verhindert wie die Gleichstellung von Frauen. Schließlich konnte der Nationalsozialismus – nicht zuletzt durch geschickte und brutale Manipulation der Selbstbestimmungspraxis der Bürger – herrschaftsunterworfene Minderheiten von der politischen Freiheit und später auch fast gänzlich von den subjektiven Rechten, die nicht mehr dem Rechtssubjekt, sondern dem „Volksgenossen“ als Blutsverwandten zustanden, ausschließen.

Es bedarf also eines Rechts, das diesen Ausschluss verhindert und sichert, dass die politische Freiheit auf Teilhabe an der politischen Selbstbestimmung derjenigen gesichert ist, die in der Gefahr stehen, von dieser freien Selbstbestimmungspraxis – also der Bestimmung des Selbst, durch das Selbst und zum Selbst (Demos) das die Beteiligten sein wollen – der anderen ausgeschlossen zu werden.

4.3 Demokratie als Menschenrecht
Menschenrechte spezifizieren der Form nach die allgemeine Struktur der subjektiven Rechte hinsichtlich des Trägers, des Adressaten und der Verpflichtung des Anspruchs. Subjekt dieser Rechte ist jeder Mensch (Kirste 2012: Rn 3, 7 ff.). Inhaltlich sind Menschenrechte solche subjektiven Rechte des Menschen, ohne die er sich nicht als Mensch verhalten könnte. Sie schützen die positive, negative und – wie wir gesehen haben – auch die politische Freiheit gegenüber dem Staat (Abwehrrechte), durch den Staat (Leistungsrechte) oder im Staat (politische Teilhaberechte).

Wird das Recht auf Demokratie nur aus der negativen Freiheit begründet, ist es verkürzt: Prinzipien wie „Quot omnes tangit ab omnibus approbari debet“ oder „No taxation without legitimation“ stellen bei der Notwendigkeit von Teilhabe auf den drohenden Eingriff in die Freiheit ab. Um seine Freiwilligkeit sicherzustellen, soll derjenige, in dessen Freiheit eingegriffen oder der von einer Maßnahme betroffen wird, bei der Bestimmung der Grundlagen des Eingriffs mitbestimmen dürfen (vgl. Gould 2004: 212; Cavallero 2009: 57). Dabei haben alle, in deren Freiheit in gleicher Weise eingegriffen werden soll, ein gleiches Mitwirkungsrecht. Nur so scheint die Freiheit von Fremdbestimmung sichergestellt zu sein. Der Nachteil dieses Prinzips ist jedoch, dass derjenige, der nichts hat, in das eingegriffen werden könnte, auch nicht mitbestimmen kann. Ein liberaler Nachtwächterstaat, der sich auf Eingriffe in das Vermögen beschränkt, um die Sicherheit seiner Bürger zu gewährleisten, kann daher Vermögenslose von der demokratischen Mitbestimmung ausschließen. Das ist der Gedanke, der hinter Kants Einschränkung der demokratischen Selbstbestimmung durch den Gedanken der Selbständigkeit steht. Den Schutzgenossen werden ja keine subjektiven privaten Rechte beschränkt.

Nun ließe sich darauf verweisen, dass inzwischen die Staatstätigkeit in Art und Umfang angewachsen sei, den Einzelnen auch in solchen Bereichen einschränken kann, die über das Vermögen hinausgehen, etwa auch durch die ungleiche Verteilung von Gütern. Zugleich nimmt mit dem Umfang der sozialen Gestaltung durch die Bürger auch die Empfindlichkeit gegenüber dem Ausschluss weiteren Einflusses zu (Arendt 2000: 621 f.).

Der Gedanke von volenti non fit iniuria kann aber auch positiv gefasst werden: volenti fit ius. Das wäre dann der Gedanke der Selbstbestimmung als Autonomie. Die Partizipation schützt nicht nur die Einwilligung in die Herrschaft, damit der Beherrschte die öffentliche Gewalt auch als seinen freien Willen verstehen kann. Sie schützt positiv seinen Anteil an der Begründung von Herrschaft überhaupt. So wie er sein eigenes Selbst bestimmt zu dem, was er sein will; so bestimmt er mit anderen zusammen ihr gemeinsames Selbst als das, was sie sein wollen. So kann das Recht auf Demokratie auch aus seiner positiven Freiheit als Selbstbestimmung begründet werden.

Dieses Argument hat nun aber noch eine weitere wichtige Folge: Sollte der Mensch einem Selbst angehören, an dessen Identitätsbildung er keinen Anteil hat, würde er in eine schizophrene Situation gezwungen. Sein gesellschaftliches Selbst wäre eine fremde Identität (Dworkin 1998: 303 f.). Wenn jemand aber gezwungen wird, jemand anderes zu sein, als er ist, dann behandelt man ihn als jemanden, der eben nicht aus sich heraus sein kann, wer er sein will. Dessen Würde wird verletzt; denn sie bedeutet das Vermögen des Menschen, sich zu dem entwerfen zu können, der er sein will. Wenn also Demokratie gemeinsame Selbstbestimmung ist, die Bestimmung eines kollektiven Selbst, dass entscheidet, was und wie es sein will. Wenn ferner dieses Selbst Teil des eigenen Selbst ist, ob der Einzelne nun darüber mitbestimmt hat oder nicht; dann würde es eine Fremdbestimmung bedeuten, wenn er daran nicht mitbestimmen könnte. Dann würde er in seiner Fähigkeit zur Teilhabe an der sozialen Selbstbestimmung verletzt, die zu seiner Würde gehört. Das Recht seiner Würde sichert dem Menschen die Inklusion in die identitätsbildenden politischen Diskurse (Benhabib 2007: 18).

Auch diejenigen, die als Kriterium für das Bestehen von Menschenrechten die Fundamentalität der Interessen ansehen, müssen also ein Menschenrecht auf Demokratie bejahen. Dieses Recht ist in der Tat „needed to function as a normative agent“ in politischer Hinsicht. Auch bei der Entwicklung dieses gemeinsamen Selbst bleibt das individuelle Subjekt zentral. Konsequent heißt es daher in der Präambel des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW), dass eine Schlechterstellung der Frau bei Wahlen oder gar ihr Ausschluss, ihre Menschenwürde verletzt (vgl. auch Burgenthal/Thürer 2010: 52 f.).


4.4 Würde, Freiheit und Gleichheit als Grundlage des Menschenrechts auf Demokratie
Die positive Freiheit bleibt der Grund des Rechts auf Demokratie; die Menschenwürde gewährleistet, dass es ein gleiches Recht aller Menschen, ein Menschenrecht ist. Ihretwegen darf niemand von diesem Recht ausgeschlossen werden. Dies bringt auch Art. 1 AEMR zum Ausdruck. Die negative Freiheit wird bei dieser Begründung nicht vernachlässigt: Sie spielt eine Rolle beim Umfang der Partizipation. In allen Angelegenheiten, in denen alle in gleicher Weise von Herrschaft betroffen sind, haben sie grundsätzlich auch gleiche Teilhaberechte. Dort aber, wo Menschen in besonderer Weise von der öffentlichen Gewalt betroffen sind, wie dies in der kommunalen und der funktionalen Selbstverwaltung der Kammern der Fall ist, kann das so subjektiv fundierte Demokratieprinzip auch durch zusätzliche Einwirkungsmöglichkeiten, also durch ein Plus an Freiheit ergänzt werden (Kirste 2018: 188 ff.). NGOs können danach unter Berücksichtigung ihrer mehr oder weniger ausgeprägten demokratischen Binnenstruktur durchaus auch asymmetrischen Einfluss gewinnen je nach Betroffenheit und Engagement in den Angelegenheiten, für die sie sich einsetzen. Dieser Einfluss darf aber nicht zur Mitentscheidung an alle betreffenden Angelegenheiten reichen.

In dieser Fähigkeit ist nun nicht nur der Vermögende betroffen, sondern jeder; in Kants Terminologie auch die „Unselbständigen“. Das Menschenrecht auf Demokratie folgt aus der Freiheit. Es ist die Freiheit der kollektiven Selbstbestimmung als politischer Autonomie. Diese Freiheit kommt allen, die von der Herrschaft betroffen sind in gleicher Weise zu. Weil diese Herrschaft zugleich eine Bestimmung des sozialen Selbst als Teil des individuellen Selbst ist, muss jeder, der von einer Herrschaft betroffen ist, auch Teil daran haben können. Das ist seiner Würde geschuldet. Die Würde des Menschen liefert mithin den Grund dafür, dass das Recht auf Demokratie nicht nur ein Recht ist, dass sich frei handelnde Menschen wechselseitig oder der Staat als subjektives öffentliches Recht seinen Bürgern zugesteht, sondern ein Menschenrecht ist.

Wird nicht durch diese Begründung das Recht einer politischen Gemeinschaft kraft ihrer positiven politischen Freiheit selbst zu entscheiden, wer demokratische Rechte haben soll, beschränkt, ohne wiederum durch diese Freiheit gerechtfertigt zu sein? Das ist jedoch nicht der Fall. Sie mögen aufgrund ihrer politischen Autonomie berechtigt sein, zu bestimmen, wer zu ihrem politischen Selbst (dem Staatsvolk) gehört. Würden sie aber jemanden in dieses Selbst aufnehmen, dem sie nicht zugestehen, was sie selbst in Anspruch nehmen, nämlich sich selbst politisch zu bestimmen, so würden sie einen Widerspruch in diesem Selbst realisieren. Für diesen hätten sie aber selbst kein Prinzip, das die Identität des Selbst noch aufrechterhalten könnte. Während umgekehrt das Menschenrecht auf Demokratie aus der Würde fordert, dass alle als Menschen an der Selbstbestimmungspraxis teilhaben und stellt so ein widerspruchsfreies Selbst vor Augen.

So wird nicht anders als das Selbstbestimmungsrecht der Völker auch das es ausfüllende Prinzip, die Demokratie, menschenrechtlich individuell begründet. Das Menschenrecht auf Demokratie ist dasjenige Recht, das – ein Wort Jacques Delors für die Europäische Union aufgreifend – dem Selbst, das sich im Selbstbestimmungsrecht der Völker entfaltet und behauptet, eine Seele gibt. Es stützt menschenrechtlich die verschiedenen gesellschaftlichen und politischen Partizipationsformen gegenüber der öffentlichen Gewalt auf nationaler, europäischer (Kirste 2015a: 125 ff.) und internationaler Ebene. Diesen Zusammenhang zwischen dem kollektiven Selbstbestimmungsrecht und den individuellen Menschenrechten stellt auch Art. 25 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte her. Es ist ein „überpositives Menschenrecht“, das sich in der gezeigten Weise durch seinen Inhalt, nämlich im sachlichen Schutzbereich durch die positive Freiheit und in seiner persönlichen Reichweite für jeden Menschen durch dessen Würde rechtfertigt.


Literatur

Alemann, Ulrich von/Heinze, Rolf G. (Hrsg.) 1981: Verbände und Staat. Vom Pluralismus zum Korporatismus. Analysen, Positionen, Dokumente, Opladen.

Alexy, Robert 1998: Die Institutionalisierung der Menschenrechte im demokratischen Verfassungsstaat, in: Gosepath, Stefan/Lohmann, Georg (Hrsg.): Philosophie der Menschenrechte, Frankfurt/M., 244-264.

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