Das Recht auf soziale Sicherheit – Neue völkerrechtliche Entwicklungen und globale Herausforderungen

Das Recht auf soziale Sicherheit hat über viele Jahre hinweg nur wenig Aufmerksamkeit in der Menschenrechtsarbeit auf sich gezogen. Spätestens seit der Verabschiedung der Social-Protection Floor-Empfehlung durch die Internationale Arbeitsorganisation und der Aufnahme des Themenfeldes „soziale Sicherung“ in die 2030-Agenda für nachhaltige Entwicklung ist jedoch deutlich geworden, welch wichtige Funktionen dieses Menschenrecht im globalen Kampf gegen die Armut einnimmt. Diese neueren entwicklungspolitischen Dokumente, aber auch die Präzisierungsarbeit, die die Genfer Menschenrechtsgremien in Bezug auf das Recht auf soziale Sicherheit geleistet haben, werden in dem Beitrag näher erläutert.

1. Soziale Sicherheit – ein Kernelement der „menschlichen Sicherheit“

„For too long, security has been equated with the threats to a country’s borders. […] For most people today, a feeling of insecurity arises more from worries about daily life than from the dread of a cataclysmic world event. Job security, income security, health security, environmental security, security from crime – these are the emerging concerns of human security all over the world.“ (UNDP 1994: 3)

Das Zitat stammt aus dem 1994 vom UN-Entwicklungsprogramm (UNDP) veröffentlichten Human Development Report, welcher den Anstoß gegeben hat für eine breit gefächerte politische Diskussion über das Konzept der sog. „menschlichen Sicherheit“. Auch wenn dieser Begriff in den internationalen Debatten inzwischen wieder ein wenig in den Hintergrund gerückt ist, hat er doch seine Bedeutung für die Analyse der Zusammenhänge zwischen Entwicklungs- und Sicherheitspolitik (sowie ihre Auswirkungen auf andere Politikbereiche wie die Menschenrechts- und Umweltpolitik oder die Humanitäre Hilfe) keineswegs verloren. Von Beginn an ist umstritten gewesen, welche Teilbereiche von dem Konzept im Einzelnen erfasst sein sollten. Befürworter einer schlankeren Lesart konzentrieren sich auf die „Freiheit von Furcht“, also auf den Schutz vor in der Regel physischer Gewalt, während die Vertreter einer weiter gefassten Konzeption die „Freiheit von Not“ und damit auch Fragen der ökonomischen Existenzsicherung sowie der Ernährungs- und Gesundheitssicherheit von dem Ansatz mitumfasst sehen wollen.¹

Folgt man dem letztgenannten Ansatz, dann spricht viel dafür, dass zu den Kernelementen eines solchen Konzepts der „menschlichen Sicherheit“ in jedem Fall auch die Sozialschutzsysteme zu zählen sind (Tadjbakhsh/Chenoy 2008: 181 ff.). Gerade unter dem Eindruck der weltpolitischen Ereignisse der jüngeren Vergangenheit – genannt seien hier zum einen die diversen klimabedingten Naturkatastrophen, zum anderen aber auch die Flüchtlingskrise – wird die wachsende Bedeutung von langfristig ausgerichteten, den gesamten Lebenszyklus der Bevölkerung abdeckenden Einkommenssicherungsprogrammen deutlich: In Ländern, die aufgrund des Klimawandels in besonderem Maße von Dürre, Wirbelstürmen oder heftigen Unwettern heimgesucht werden, spielen soziale Sicherungssysteme, die den Menschen Schutz vor dem plötzlichen Wegfall ihrer Existenzgrundlage bieten, eine zunehmend wichtige Rolle (vgl. Hallegate u. a. 2017: 148 ff.). Und auch eine effektive Fluchtursachenbekämpfung kann letztlich nur dadurch gelingen, dass in denjenigen Ländern, die als Hauptherkunftsstaaten der sog. „Armutsflüchtlinge“ gelten, tragfähige Sozialschutzsysteme entwickelt werden. Denn soweit der Arbeitsmarkt keine ausreichenden Möglichkeiten der Einkommenserzielung bietet, haben die Menschen eine (wenn auch nur bescheidene) Bleibeperspektive allein dann, wenn sie und ihre Familien über Grundsicherungsprogramme aus der extremen Armut befreit werden und wenn sie zudem darauf vertrauen können, dass sie auch im Alter sozial abgesichert sind.²

Nicht nur in diesen Ländern, auch anderenorts sind die sozialen Sicherungssysteme unter permanentem Reformdruck. Vor allem die vor zehn Jahren einsetzende Weltwirtschaftskrise hat in vielen Staaten zum Teil zu massiven Einschnitten in der Absicherung der Bevölkerung geführt. Auf der einen Seite ist zwar deutlich zu erkennen, dass jedenfalls die langfristige Entwicklung – global betrachtet – durch eine stetige Steigerung des Deckungsgrades der Sozialsysteme gekennzeichnet ist (ILO 2014: 2 f.). Bemerkenswerte Fortschritte hat es dabei in jüngerer Zeit insbesondere in einigen Ländern gegeben, die nach der Klassifikation der Weltbank zu den Mitteleinkommensländern zählen. So haben z. B. Brasilien und China durch ambitionierte Reformmaßnahmen wie etwa die Einführung von cash-transfer-Systemen³ bzw. den landesweiten Ausbau der Alterssicherung einen großen Beitrag dazu geleistet, dass das erste Millennium Development Goal – die Halbierung der extremen Armut bis zum Jahr 2015 – bereits fünf Jahre früher erreicht werden konnte (Ortiz/Schmitt/De 2016: 61 ff.).⁴ Auch zahlreiche ärmere Mitglieder der Staatengemeinschaft können aufgrund ihrer in den letzten Jahren neu eingerichteten (teilweise geberfinanzierten) Grundsicherungsprogramme Erfolge in der Armutsbekämpfung vorweisen.⁵ Auf der anderen Seite ist jedoch offenkundig, dass „soziale Sicherheit“ für die allermeisten Menschen auf diesem Erdball noch immer ein Versprechen darstellt, das mit ihrer Lebenswirklichkeit wenig gemein hat. Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) schätzt, dass 71 Prozent der Weltbevölkerung keinen Zugang zu den wichtigsten sozialen Sicherungssystemen haben. Nur 21,8 Prozent der Arbeitslosen weltweit haben Anspruch auf ein Arbeitslosengeld, lediglich 68 Prozent aller Menschen im Rentenalter erhalten regelmäßige (zumeist freilich nur geringfügige) Unterstützungsleistungen. Und weniger als die Hälfte der Menschen, die im ländlichen Raum leben, sind im Krankheitsfall sozial abgesichert (ILO 2017a: xxix-xxxii). Das Menschenrecht auf soziale Sicherheit – verankert nicht nur in der Allgemeinen Menschenrechtserklärung, sondern seit 1966 auch im UN-Sozialpakt⁶ und in einigen anderen globalen und regionalen Vertragswerken⁷ – ist also von dem Anspruch einer weltweiten Umsetzung noch weit entfernt. Immerhin hat es jedoch in den letzten Jahren deutliche Fortschritte bei der inhaltlichen Konkretisierung des Rechts auf soziale Sicherheit gegeben. Sowohl die zuständigen UN-Menschenrechtsgremien als auch die ILO haben hier wertvolle Präzisierungsarbeit geleistet (s. im Folgenden 2. und 3.). Zudem hat der Komplex „soziale Sicherheit“ durch die Aufnahme in die 2030-Agenda für nachhaltige Entwicklung auch eine beachtliche politische Stärkung erfahren (s. hierzu 4.), die von nicht zu unterschätzender Bedeutung für die weitere Implementierung dieses Menschenrechts insbesondere in Mittel- und Niedrigeinkommensländern sein dürfte.

2. Die Präzisierung des Menschenrechts auf soziale Sicherheit durch den General Comment No. 19

Aus völkerrechtlicher Perspektive kann man sich dem Themenkomplex „globale soziale Sicherheit“ von zwei Seiten nähern: Zum einen sind hier die Standardsetzungsaktivitäten der ILO zu nennen. In mehreren Konventionen hat sie für die einzelnen Sicherungszweige Mindestanforderungen formuliert, die heute maßstabbildend für viele Sozialrechtssysteme in der Welt sind. Das wohl bekannteste dieser Vertragswerke ist die Konvention Nr. 102 über die Mindestnormen der sozialen Sicherheit aus dem Jahr 1952 (vgl. ILO 2017). Inzwischen haben immerhin 55 ILO-Mitgliedstaaten sie ratifiziert und sich damit verpflichtet, einem bestimmten, jeweils prozentual zu ermittelnden Anteil der Bevölkerung sozialen Schutz im Krankheitsfall, bei Arbeitslosigkeit, im Alter, bei Arbeitsunfällen bzw. Berufskrankheiten sowie im Fall der Mutterschaft zu gewähren; auch Hinterbliebenen- und Familienleistungen sind in der Konvention vorgesehen. Den Regierungen ist es allerdings aufgrund von Flexibilitätsklauseln erlaubt, ihre Umsetzungspflichten auf einzelne Zweige der sozialen Sicherheit zu beschränken.⁸

Der zweite Regelungskomplex, der auf internationaler Ebene eine rechtliche Grundlage für die Gestaltung von Sozialschutzsystemen bildet, ist der internationale Menschenrechtsschutz. Lange Zeit haben die Konventionen der ILO die Diskussion um die inhaltliche Präzisierung und Ausdifferenzierung des Begriffs „soziale Sicherheit“ dominiert, doch seit einigen Jahren wird auch auf der Menschenrechtsebene das Thema intensiver debattiert. Dies liegt zum einen daran, dass mittlerweile den sozialen Rechten generell deutlich mehr Aufmerksamkeit geschenkt wird als noch vor etwa 20 Jahren. Dass diese Rechte – und damit auch das Recht auf soziale Sicherheit – grundsätzlich ebenso justitiabel sind wie die Freiheitsrechte, wird in der Rechtswissenschaft kaum noch ernsthaft bestritten. In vielen Rechtssystemen – nicht zuletzt auch im Globalen Süden – sind die Gerichte intensiv in die Umsetzung der völker- und verfassungsrechtlichen Garantien im Bereich der sozialen Menschenrechte eingebunden (vgl. Krennerich 2013: 357 ff., Kaltenborn 2017: 259 ff.). Dieser Bedeutungsgewinn wird zusätzlich unterstrichen durch das 2013 in Kraft getretene Fakultativprotokoll zum Sozialpakt, das auch Beschwerderechte für Individuen und Nichtregierungsorganisationen vorsieht.⁹

Zu einer Belebung der juristischen Auseinandersetzung um den konkreten Gehalt des Rechts auf soziale Sicherheit hat aber vor allem die Tatsache beigetragen, dass der vom UN-Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) einberufene Sozialausschuss (Committee on Economic, Social and Cultural Rights) im Jahr 2008 einen Kommentar, den General Comment No. 19, verfasst hat, der zum einen definiert, was unter „sozialer Sicherheit“ zu verstehen ist, zum anderen aber auch die einzelnen mit diesem Recht verbundenen Verpflichtungsdimensionen näher beschreibt.¹⁰ Als zentrale Teilbereiche der sozialen Sicherung werden im General Comment No. 19 (unter Bezugnahme auf die ILO-Konvention Nr. 102) die Sektoren Gesundheits- und Alterssicherung, der Schutz im Fall von Arbeitslosigkeit oder bei Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten, Familien- und Mutterschutzleistungen sowie die Unterstützung von Behinderten und von Witwen und Waisen aufgeführt.¹¹ Sicherungssysteme, die diese sozialen Risiken bzw. diese besonders betroffenen Bevölkerungsgruppen erfassen, müssen nicht nur generell verfügbar, sondern auch – unter Beachtung des Menschenwürdegrundsatzes und des Nichtdiskriminierungsprinzips – adäquat ausgestaltet sein; außerdem muss der Zugang zu den Sicherungssystemen für alle Menschen im Land gewährleistet sein, was insbesondere Konsequenzen für die Bezahlbarkeit der Sozialleistungen bzw. Versicherungsbeiträge hat.¹²

In organisatorischer Hinsicht lässt General Comment No. 19 den Vertragsstaaten einen relativ großen Gestaltungsspielraum. Sie können aus Beitragszahlungen finanzierte Sicherungssysteme (i.S. der Bismarck’schen Sozialversicherung) ebenso wie steuerfinanzierte Programme (z.B. Sozialhilfe, öffentliche Arbeitsbeschaffungsprogramme) nutzen; aber auch privat organisierte Sicherungsprogramme oder Selbsthilfeeinrichtungen können Elemente des jeweiligen nationalen Sozialsystems sein.¹³ Soweit der Staat in einem bestimmten Sektor nicht selbst für den sozialen Schutz sorgt, sondern sich auf die Dienstleistungen Dritter verlässt (gemeint sind hiermit insbesondere private Kranken- oder Rentenversicherungen), muss er durch entsprechende Regulierungsmaßnahmen dafür Sorge tragen, dass keine Benachteiligung einzelner Bevölkerungsgruppen durch unangemessene Einschränkungen des Leistungszugangs erfolgt (dies ist Teil der sog. obligation to protect).¹⁴ Im Regelfall wird jedoch über das öffentliche Sozialsystem die Implementierung des Rechts auf soziale Sicherheit erfolgen. Die staatliche Erfüllungspflicht (obligation to fulfil) verlangt die Anerkennung des menschenrechtlichen Anspruchs in der Sozialpolitik und im nationalen Rechtssystem (nach Möglichkeit auf gesetzlicher Grundlage), die Ausarbeitung einer Strategie der sozialen Sicherung einschließlich eines Aktionsplans, sodann die Einrichtung entsprechender Schutzprogramme, eine ausreichende Information der Bevölkerung über diese Programme – diese Verpflichtung ist gerade mit Blick auf die große Zahl der Menschen wichtig, die in abgelegenen ländlichen Regionen in Ländern des Globalen Südens leben – und nicht zuletzt die Versorgung insbesondere der ärmeren und benachteiligten Bevölkerungsgruppen mit für sie erschwinglichen (also ggf. auch nicht-beitragsbasierten) sozialen Hilfen und Dienstleistungen.¹⁵

Allerdings machen sich diejenigen Staaten, die diesen Anforderungen nicht vollumfänglich gerecht werden, damit nicht zugleich auch einer Verletzung des Sozialpaktes schuldig. Dies liegt daran, dass das Recht auf soziale Sicherheit – wie alle anderen in der Konvention verbürgten Rechte auch – dem Progressionsvorbehalt in Art. 2 Abs.1 UN-Sozialpakt unterfällt. Danach sind die Regierungen (lediglich) verpflichtet, „unter Ausschöpfung aller […] Möglichkeiten Maßnahmen zu treffen, um nach und nach mit allen geeigneten Mitteln […] die volle Verwirklichung der in diesem Pakt anerkannten Rechte zu erreichen“. Mit dieser für das Verständnis der sozialen Menschenrechte wichtigen Klausel¹⁶wird der Tatsache Rechnung getragen, dass vor allem den Regierungen der Niedrigeinkommensländer oftmals nicht die wirtschaftlichen Ressourcen zur Verfügung stehen, die zur sofortigen Umsetzung der Vertragspflichten notwendig wären. Zwar hat jeder Staat – unabhängig von seinen finanziellen Möglichkeiten – bestimmte Minimalanforderungen im Bereich der sozialen Sicherung zu erfüllen. Diese Kernverpflichtungen (core obligations) verlangen u. a., dass für die gesamte Bevölkerung ein Sozialschutzsystem zur Verfügung stehen muss, das ein Mindestmaß an Leistungen in den Bereichen Gesundheit, Ernährung und Wohnungsversorgung bereithält und das den Menschen auch den Zugang zu elementaren Bildungsleistungen eröffnet.¹⁷ Doch selbst diesen Anforderungen werden viele Staaten – wie die eingangs genannten Zahlen der ILO gezeigt haben – nicht gerecht. Spätestens an dieser Stelle setzt die Hilfspflicht der internationalen Gemeinschaft ein: Diese ebenfalls in Art. 2 Abs. 1 UN-Sozialpakt enthaltene sog. extraterritoriale Staatenpflicht besagt, dass die Vertragsstaaten sich auch außerhalb ihres Territoriums durch aktives Tun für die Umsetzung der Konventionspflichten einzusetzen haben. Jedenfalls soweit es ihre finanziellen Möglichkeiten erlauben, haben daher die reicheren Mitglieder der Staatengemeinschaft die ärmeren Staaten bei deren Bemühungen um die Implementierung u. a. des Rechts auf soziale Sicherheit zu unterstützen.¹⁸ Diese Verpflichtung zur internationalen Hilfeleistung ist auch in den im Jahr 2012 von einer Expertengruppe veröffentlichten Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the area of Economic, Social and Cultural Rights noch einmal ausdrücklich bestätigt worden.¹⁹ In welchem Umfang genau und vor allem in welchem Verhältnis zwischen den potentiellen Geberstaaten die extraterritorialen Hilfspflichten bestehen, ist allerdings weder im General Comment No. 19 noch in den Maastricht Principles festgelegt. Das Völkerrecht sieht also bislang nur eine generelle Unterstützungspflicht vor, die Details bleiben dem politischen Aushandlungsprozess vorbehalten. Die General Comments des UN-Sozialausschusses sind als völkerrechtliches soft law zwar nicht rechtsverbindlich, bilden jedoch die wichtigste Quelle für die Auslegung des Paktes (u.a. im Rahmen der Monitoring-Arbeit des Sozialausschusses) und werden daher auch im wissenschaftlichen Schrifttum zu den sozialen Menschenrechten regelmäßig als Ausgangspunkt für weiterführende Analysen gewählt (vgl. Shelton 2014: 56, Ssenyonjo 2016: 42). Ihre herausgehobene Stellung in der Menschenrechtsdogmatik verdanken sie insbesondere dem Umstand, dass die Vertreter im Ausschuss zwar einerseits unabhängige Menschenrechtsexperten sind, andererseits aber auch eine politische und rechtliche Legitimation durch das Wahlverfahren erhalten – sie werden von den Vertragsstaaten für vier Jahre (mit Wiederwahlmöglichkeit) in den Ausschuss berufen. Anders verhält es sich mit dem ETO-Konsortium (Konsortium für extraterritoriale Verpflichtungen), welches die Maastricht Principles ausgearbeitet hat. Hierbei handelt es sich um ein Netzwerk von über 140 mit Menschenrechtsfragen befassten Wissenschaftlern und Vertretern von Nichtregierungsorganisationen, insofern also nicht um eine auf einem völkerrechtlichen Vertrag fußende Institution, sondern um eine rein zivilgesellschaftliche Initiative. Jedoch ist auch ihr Einfluss auf die Auslegung der Menschenrechtspakte keineswegs gering, wie sich etwa an der wiederholten Erwähnung der Maastricht Principles im erst vor Kurzem veröffentlichten General Comment No. 24 ablesen lässt.²⁰ Mit Blick auf die extraterritorialen Dimensionen des Rechts auf soziale Sicherheit ist dies insofern von Bedeutung, als beide Dokumente – General Comment No. 19 ebenso wie die Maastricht Principles – die Sichtweise stützen, dass mittlerweile von einer völkerrechtlichen Verfestigung der Unterstützungspflichten im Bereich der globalen sozialen Sicherung auszugehen sei.

3. Die Social-Protection Floor-Initiative der Internationalen Arbeitsorganisation

Im Jahr 2012 hat die ILO die sog. Social Protection Floor-Empfehlung²¹ verabschiedet und damit eine neue Phase in der Geschichte der globalen Sozialpolitik eingeleitet. Wenn man die Empfehlung mit dem General Comment No. 19 vergleicht, wird deutlich, dass das ILO-Recht (einschließlich des ILO-soft law) und der Menschenrechtsschutz auf dem Feld der sozialen Sicherheit inzwischen eng miteinander verknüpft sind.²² In beiden Dokumenten werden die zentralen Elemente des sog. rights-based approach betont, die beim Aufbau von Sozialschutzsystemen zu beachten sind.²³ Dies betrifft neben der Verankerung der Sozialleistungsansprüche im nationalen Rechtssystem auch die Forderung nach angemessener Partizipation der Bevölkerung, und zwar auf allen für das Recht auf soziale Sicherheit relevanten Implementierungsebenen (Gesetzgebung, exekutive Programmkonkretisierung, Einzelfallentscheidungen). Zudem müssen für die zivilgesellschaftlichen Akteure und insbesondere für die Betroffenen selbst Überprüfungsmöglichkeiten (Monitoring-Mechanismen, Beschwerde- und Klageverfahren) bereitstehen, die es ihnen erlauben, Umsetzungsmängel frühzeitig aufzudecken und sich ggf. gegen sie zur Wehr zu setzen.

Doch diese prozeduralen Aspekte des Menschenrechtsschutzes laufen natürlich leer, wenn Teilen der Bevölkerung die Berufung auf das Recht auf soziale Sicherheit gänzlich vorenthalten wird. Das hat auch die ILO erkannt und daher um die Jahrtausendwende eine neue Initiative zur Ausweitung der globalen sozialen Sicherung gestartet (Deacon 2013: 28 ff.). In ihrer Standardsetzungstätigkeit hatte sie sich bis dahin – nicht zuletzt aufgrund ihrer tripartistischen Struktur²⁴ – vor allem mit dem Sozialschutz derjenigen Menschen befasst, die sich in formalen Arbeitsverhältnissen befinden. Ein großer Teil der im Erwerbsalter befindlichen Bevölkerung des Globalen Südens arbeitet jedoch im informellen Sektor und wird daher von den klassischen Sicherungssystemen nicht erfasst. Hauptanliegen der Social Protection Floor-Initiative ist es daher, den Staaten eine Leitlinie zur Beseitigung dieser und weiterer Schutzlücken bei der Implementierung des Rechts auf soziale Sicherheit an die Hand zu geben.

Die aus dieser Initiative hervorgegangene, im Konsens²⁵ verabschiedete Empfehlung sieht vor, dass die ILO-Mitgliedstaaten einen sozialen Basisschutz einführen, der den Zugang zu medizinischer Grundversorgung und eine Grundeinkommenssicherung für alle Einwohner garantiert; außerdem werden die Staaten aufgefordert, diese Basisabsicherung kontinuierlich auf das Niveau der bestehenden ILO-Übereinkommen anzuheben.²⁶ Welche Instrumente die Regierungen nutzen, um diese Ziele zu erreichen – ob sie also z. B. Sozialversicherungssysteme einrichten, vornehmlich auf Sozialhilfeprogramme setzen oder ggf. auch private Anbieter einbeziehen – , bleibt ihrer nationalen sozialpolitischen Strategie überlassen und soll in erster Linie an Effizienzkriterien ausgerichtet werden.²⁷ Das Niveau des Basisschutzes muss durch ein rechtlich festgelegtes, transparentes Verfahren regelmäßig überprüft werden.²⁸ Finanziert werden soll er grundsätzlich aus inländischen Mitteln; sofern ein Land aus wirtschaftlichen Gründen nicht in der Lage ist, dies selbst zu leisten, kann es sich um vorübergehende internationale Unterstützung bemühen.²⁹

4. Soziale Sicherung in der 2030-Agenda für nachhaltige Entwicklung

In der 2030-Agenda für nachhaltige Entwicklung, die 2015 von den Vereinten Nationen verabschiedet wurde³⁰, wird nun auf diese ILO-Empfehlung Bezug genommen. Unter der Überschrift „Armut in allen ihren Formen und überall beenden“ heißt es in Sustainable Development Goal (SDG) 1.3, dass bis zum Jahr 2030 „den nationalen Gegebenheiten entsprechende Sozialschutzsysteme und -maßnahmen für alle […] einschließlich eines Basisschutzes“ errichtet werden sollen. Damit knüpft die Generalversammlung der Vereinten Nationen an eine Entwicklung an, die sich zuvor schon in den Stellungnahmen anderer internationaler Akteure – u. a. der G 20-Gruppe³¹, der Europäischen Union³² und einiger UN-Institutionen³³ – abgezeichnet hat: Die Social Protection Floor-Empfehlung stellt nun neben dem UN-Sozialpakt das zentrale Referenzdokument für die globale Umsetzung des Rechts auf soziale Sicherheit dar.³⁴ Eine Gruppe hochrangiger UN-Menschenrechtsexperten hatte sich sogar dafür eingesetzt, den sozialen Basisschutz als eigenständiges neues Entwicklungsziel in die Agenda aufzunehmen.³⁵ Dazu ist es zwar nicht gekommen, aber gleichwohl ist unverkennbar, dass die soziale Sicherheit nunmehr eines der Schlüsselthemen des neuen Zielekatalogs darstellt. Ihm kommt eine „Brückenfunktion“ zu, weil Sozialschutzprogramme zum einen wichtige Bestandteile von Armutsreduzierungs- und Risikovorsorgestrategien darstellen (SDG 1.1, 1.2, 1.5), zum anderen aber auch der Gesundheits- und Ernährungssicherung (SDG 1.5, 2.1, 2.2, 3.4, 3.8), der Förderung des gesellschaftlichen Zusammenhalts (SDG 10.2) und dem Abbau von Ungleichheit – nicht zuletzt auch im Verhältnis zwischen den Geschlechtern (SDG 4.5, 5.1, 5.4, 10.1., 10.4) – dienen sowie dazu beitragen, Menschen wieder in Arbeit zu bringen (SDG 8.5, 8.6); darüber hinaus ist soziale Sicherheit eine wesentliche Voraussetzung dafür, dass Eltern ihre Kinder nicht dazu anhalten, zum Familieneinkommen beizutragen, sondern ihnen den Schulbesuch ermöglichen (SDG 8.7) (vgl. Kaltenborn 2015: 3, BMZ 2017: 4, 11).

Ähnlich wie die Social Protection Floor-Empfehlung betont die 2030-Agenda, dass jedes Land selbst die Hauptverantwortung für die Erreichung der Entwicklungsziele – also auch für die Finanzierung des sozialen Basisschutzes – trägt³⁶, dass aber „die internationale öffentliche Finanzierung eine wichtige Ergänzung zu den Bemühungen der Länder um die Mobilisierung inländischer öffentlicher Mittel darstellt, besonders in den ärmsten und schwächsten Ländern mit begrenzten inländischen Ressourcen“.³⁷ Wenn die in SDG 17 geforderte Neubelebung der „Globalen Partnerschaft“ auch im Bereich der sozialen Sicherung sichtbar werden soll, dann bedarf es zusätzlich zu den in diesem Sektor bereits vorhandenen Programmen der Entwicklungszusammenarbeit³⁸ weiterer substantieller Anstrengungen³⁹, denn ohne Unterstützung durch ausländische Partner werden viele Regierungen im Globalen Süden die Finanzierung des sozialen Basisschutzes kaum bewerkstelligen können. Völkerrechtlich besteht sogar – wie gezeigt wurde – eine Verpflichtung der wohlhabenderen Mitglieder der Staatengemeinschaft, diese Unterstützungsleistung zu erbringen und damit zur globalen Implementierung des Rechts auf soziale Sicherheit beizutragen.

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1 Zu den unterschiedlichen Konzeptionen siehe Ulbert/Werthes 2008: 15 ff. sowie Stein-Kaempfe 2008: 19 ff. Die UN-Generalversammlung hat sich dem weiter gefassten Ansatz angeschlossen (UN-Doc. A/RES/66/290, 25.10.2012, Follow-up to general assembly resolution 64/291 on human security); vgl. dazu Estrada-Tanck 2016: 27 ff.

2 Vgl. hierzu zuletzt Gesellschaft für Versicherungswissenschaft und -gestaltung e. V. 2017.

3 Das bekannteste der brasilianischen Programme im Bereich der Grundsicherung ist das Programm Bolsa Família, s. Robles/Mirosevic 2013: 21 ff.

4 http://www.un.org/millenniumgoals/poverty.shtml (Stand: 1.10.2017).

5 Vgl. u. a. Leisering/Buhr/Traiser-Diop 2006, Garcia/Moore 2012, Barrientos 2013, Bastagli u. a. 2016.

6 Art. 9 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (im Folgenden: Sozialpakt), 993 UNTS 3.

7 Art. 5e iv Internationales Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (1966, 660 UNTS 195); Art. 11 Abs. 1 e Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (1979, 1249 UNTS 13); Art. 26 Übereinkommen über die Rechte des Kindes (1989, 1577 UNTS 3); Art. 27 Internationales Übereinkommen über den Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienmitglieder (1990, 2220 UNTS 3); Art. 28 Abs. 2 Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (2006, 2515 UNTS 3); Art. 12, 13 Europäische Sozialcharta (1951, ETS No. 005); Art. 9 Zusatzprotokoll von San Salvador (zur Amerikanischen Menschenrechtskonvention) über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (1988, OASTS 69); Art. 13 f Protokoll zur Afrikanischen Charta der Menschenrechte und der Rechte der Völker über die Rechte der Frauen in Afrika (2003, OAU Doc. CAB/LEG/66.6); Art. 36 Arabische Charta der Menschenrechte (2004; 12 Int‘l Human Rights Reports 893 [2005]).

8 Siehe hierzu die Details unter http://www.ilo.org/gimi/gess/ShowTheme.do?tid=722 (Stand: 1.10.2017).

9 UN GA-Res. A/63/435. Dass Deutschland noch immer nicht das Fakultativprotokoll ratifiziert hat, wird vom Deutschen Institut für Menschenrechte (http://www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/user_upload/Publikationen/aktuell/DIMR_aktuell_05_2015_Das_Fakultativprotokoll_zum_UN_Sozialpakt_endlich_annehmen.pdf, Stand: 1.10.2017) und vom Forum Menschenrechte (http://www.forum-menschenrechte.de/wp-content/uploads/2016/12/161206-Pressemitteilung-UN-Sozialpakt.pdf, Stand: 1.10.2017) zu Recht kritisiert.

10 UN Doc. E/C.12/GC/19; s. hierzu auch Windfuhr 2008: 88 ff., Wyttenbach 2012. – Regina Kreide (2016: 187) hat zutreffend auf die bislang mangelnde Implementierung der sozialen Menschenrechte hingewiesen; dies sei „nicht zuletzt auf das fortdauernde Fehlen eines Standards zurückzuführen, der festlegt, unter welchen Bedingungen soziale Rechte als nicht erfüllt gelten sollen“. Zumindest auf internationalrechtlicher Ebene dürfte jedoch mittlerweile mit dem General Comment No. 19 und der (sogleich noch unter 3. vorzustellenden) Social-Protection Floor-Empfehlung der ILO ein hinreichend präziser Standard zur Verfügung stehen, der nunmehr allerdings noch in vielen Ländern der weiteren Konkretisierung durch die zuständigen Institutionen (insbesondere der Gesetzgebung und Justiz) bedarf.

11 General Comment No. 19, para. 12-21.

12 Ebd., para. 11, 22-27.

13 Ebd., para. 4 und 5.

14 Ebd., para. 45; vgl. hierzu auch Kradolfer 2012: 267 ff.

15 Ebd., para. 47-51.

16 Zur Auslegung des Progressionsvorbehalts s. auch General Comment no. 3 on the nature of States parties obligations (Art. 2, par.1), E/1991/23, para. 9; ferner Sepúlveda 2003: 174 ff.; vgl. außerdem Vandenhole 2016: 96, der kritisch anmerkt, dass der Ausschuss den Vorbehalt im Fall des Rechts auf soziale Sicherheit (anders als bei anderen sozialen Rechten) auch auf die Kernverpflichtungen anwendet.

17 General Comment No. 19, para. 59a.

18 Ebd., para. 55.

19 Art. 33 Maastricht Principles, abrufbar unter http://www.etoconsortium.org/en/main-navigation/library/maastricht-principles/(Stand: 1.10.2017); s. hierzu De Schutter u. a. 2012, 1084 ff., Coomans 2012, Langford u. a. 2013.

20 General comment No. 24 (2017) on State obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the context of business activities, UN Doc. E/C.12/GC/24 (die Maastricht Principles werden dort erwähnt in Fn. 71 und 78).

21 Recommendation concerning National Floors of Social Protection, ILO-Recommendation 102; s. hierzu Cichon/Behrendt/Wodsak 2011.

22 Besonders deutlich hat Philip Alston, der Special Rapporteur on extreme poverty and human rights, diesen Zusammenhang betont: „Implementation of the right to social protection through the adoption by all States of social protection floors is by far the most promising human rights-inspired approach to the global elimination of extreme poverty. In essence, those floors are guarantees of basic income security and access to essential social services for the whole population. No other operational concept has anything like the same potential to ensure that the poorest 15 to 20 % of the world’s people enjoy at least minimum levels of economic, social and cultural rights.“ ; s. Report of the Special Rapporteur on extreme poverty and human rights to the UN General Assembly v. 11. August 2014, UN Doc. A/69/297, para. 2, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N14/501/65/PDF/N1450165.pdf?OpenElement (Stand: 1.10.2017).

23 Vgl. Kaltenborn 2017: 250 ff.; zum rights-based approach to social protection s. außerdem Sepúlveda/Nyst 2012.

24 Die Entscheidungsgremien der ILO sind mit Regierungs-, Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretern besetzt.

25 http://www.ilo.org/brussels/WCMS_183640/lang--en/index.htm (Stand: 1.10.2017).

26 LO-Recommendation 102, para. 13

27 Ebd., para. 9.

28 Ebd., para. 7 c).

29 Ebd., para 12.

30 UN Doc. A/RES/70/1 – Transforming our world: The 2030 Agenda for Sustainable Development, https://sustainabledevelopment.un.org/post2015/transformingourworld (Stand: 1.10.2017).

31 G 20 Cannes Summit Final Declaration v. 4.11.2011, para. 4, 77, http://www.mofa.go.jp/policy/economy/g20_summit/2011/declaration.html (Stand: 1.10.2017).

32 Communication of the EU-Commission on Social Protection in European Union Development Cooperation, v. 20.8.2012, COM(2012) 446 final, S. 6.

33 WHO 2010: 11; UNDP/ILO 2011; UNICEF 2012: 32; World Bank 2012: 14; HLPE 2012: 25; s. nun auch FAO 2017: 19.

34 Vgl. in diesem Zusammenhang auch den gemeinsamen Antrag der Fraktionen der CDU/CSU und SPD „Sozialen Basisschutz in Entwicklungsländern schaffen“ v. 21.6.2016, BT Drs. 18/8862, sowie auf zivilgesellschaftlicher Ebene die Arbeit der Global Coalition for Social Protection Floors; http://www.socialprotectionfloorscoalition.org/(Stand: 1.10.2017).

35 Pressemitteilung des Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights vom 21.5.2013, http://newsarchive.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews aspx?NewsID=13342& LangID=E (Stand: 1.10.2017).

36 2030-Agenda, para. 41.

37 Ebd. para. 43.

38 Für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit vgl. z. B. die Daten und Beispiele in BMZ 2017.

39 Vorgeschlagen wird etwa die Einrichtung eines Globalen Fonds, der Länder beim Aufbau von Sozialschutzsystemen unterstützen könnte; vgl. hierzu die Nachweise bei Kaltenborn 2015: 3.

Literatur

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Bastagli, Francesca/Hagen-Zanker, Jessica/Harman, Luke/Barca, Valentina/Sturge, Georgina/Schmidt, Tanja 2016: Cash transfers. What does the evidence say? A rigorous review of programme impact and of the role of design and implementation features, London: Overseas Development Institute.

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Coomans, Fons 2012: Die Verortung der Maastrichter Prinzipien zu den extraterritorialen Staatenpflichten im Bereich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte, in: Zeitschrift für Menschenrechte, Jg. 6, Nr. 2, 27-47.

Cichon, Michael/Behrendt, Christina/Wodsak, Veronika 2011: The UN Social Protection Floor Initiative: Turning the Tide at the ILO Conference 2011, International Policy Analysis, Berlin: FES.

Deacon, Bob 2013: Global Social Policy in the Making, Bristol: Policy Press.

De Schutter, Olivier/Eide, Asbjørn/Khalfan, Ashfaq/Orellana, Marcos/Salomon, Margot/Seiderman, Ian 2012: Commentary to the Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the area of Economic, Social and Cultural Rights, in: Human Rights Quarterly, Vol. 34, 1084-1169.

Estrada-Tanck, Dorothy 2016: Human Security and Human Rights under International Law, Oxford: Hart.

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Der Autor

Markus Kaltenborn ist Professor für Öffentliches Recht an der Juristischen Fakultät der Ruhr-Universität Bochum sowie Direktor des Instituts für Entwicklungsforschung und Entwicklungspolitik (IEE), ebenfalls an der Ruhr-Universität Bochum.

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Menschenrechte und Sicherheit

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