Zahlenzauber

Die jährlich publizierten Zahlen der Welternährungsorganisation FAO dominieren die Debatten um den Hunger in der Welt und dessen Bekämpfung. Dabei erklärt die FAO selbst, dass ihre globalen Schätzungen „eindeutig unzureichend“ sind, um daraus angemessene politische Entscheidungen abzuleiten. Was würde also benötigt, um politische Entscheidungsträger im Kampf gegen Hunger angemessen zu informieren? Der Menschenrechtsansatz, insbesondere die Arbeit zum Recht auf Nahrung und daraus abgeleitete Initiativen, bietet hierfür eine wichtige Grundlage. Allein die Politik selbst wehrt sich gegen solche komplementären Initiativen.


The figures published annually by the Food and Agriculture Organization (FAO) dominate the debates on hunger in the world and how to combat it. The FAO itself explains that its global estimates are „clearly insufficient“ to inform political decisions. So what is needed to adequately inform policy makers in the fight against hunger? The human rights based approach, in particular the work on the right to food and related initiatives, provides an important basis for this. However, politics frequently object such complementary initiatives.


1. Hungerzahlen verstehen: ein kritischer Blick auf die Quantifizierung von Hunger

Im Internet sucht man vergeblich Statistiken zur Entwicklung der globalen Hungerzahlen seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs und der Gründung der Welternährungsorganisation der Vereinten Nationen (Food and Agriculture Organisation, FAO) im gleichen Jahr. Dies liegt auch daran, dass die Methodologie zur Schätzung des globalen Hungers regelmäßig Veränderungen unterworfen ist. Die Vergleichbarkeit von alten und neueren Zahlen ist kaum gegeben. Und so ist eine wissenschaftlich halbwegs solide Aussage über die Frage, ob heute mehr oder weniger Menschen Hunger leiden – ganz im Gegensatz zu anderen Messungen wie der globalen Erderwärmung – verflixt kompliziert. Wissenschaftlich solide widerlegbar ist allerdings die auf der ersten Welternährungskonferenz 1974 von Henry Kissinger getätigte Aussage: „Innerhalb eines Jahrzehnts wird kein Kind hungrig zu Bett gehen, wird keine Familie Sorge haben um das Brot des nächsten Tages, und die Fähigkeiten keines einzigen menschlichen Wesens werden durch Hunger oder Unterernährung behindert sein.“

Eine der wenigen Quelle zur Entwicklung der Hungerzahlen in den letzten 60 Jahren ist der FAO-Jahresbericht zur Lage der Welternährung („The State of Food Insecurity in the World“, SOFI) aus dem Jahr 2009. Dort wird festgehalten, dass die Zahl der Hungernden 1970 etwa 880 Millionen betrug und bis 1996 leicht, jedoch stetig zurückging. Seitdem steigt der Hunger wieder deutlich an und liegt seit 2007 wieder über den Zahlen von 1970 (siehe Grafik 1). Die heutige Relevanz dieser Zahlen wird weiter unten erörtert.

Die FAO misst Hunger über den Index „Verbreitung von Unterernährung“ (prevalence of undernourishment, kurz PoU). Diese Messung ist dominiert von der Frage des Kalorienverbrauches (siehe Box 1) und steht in engem Zusammenhang mit dem Konzept der Ernährungssicherung. Dessen Definitionen unterliegen zwar einem zeitlichen Wandel. Im Zentrum der Betrachtung stehen dabei jedoch bis heute die absolute Produktionsmenge von Nahrungsmitteln in einem Staat, deren Erhöhung wie auch die Kompensation von Produktionsdefiziten durch Importe im Zentrum der Betrachtung. Dabei erklärt die FAO selbst, dass der PoU eindeutig unzureichend ist, um eine Orientierung für politische Maßnahmen zu bieten, da es viele relevante Dimensionen gebe, die durch den PoU nicht erfasst würden.

22 Jahre nach dem ersten Welternährungsgipfel kam die Staatengemeinschaft zum zweiten Welternährungsgipfel 1996 in Rom zusammen. Dort wurde das Ziel formuliert, die Zahl der hungernden Menschen bis zum Jahr 2015 zu halbieren. Im Zuge der im Jahr 2000 formulierten Millenniums-Entwicklungsziele (Millennium Development Goals, MDGs) wurden die globalen Ziele zur Hungerbekämpfung mit einer kleinen aber wirkungsvollen Änderung deutlich abgeschwächt: Jetzt sollte nur noch der relative Anteil der Hungernden halbiert werden (MDG 1c) – angesichts des Bevölkerungswachstums fast schon ein Selbstläufer. Doch auch dieses Ziel drohte deutlich gerissen zu werden, als die FAO die Auswirkungen der 2007/8 explodierten Weltmarktpreise für Grundnahrungsmittel auf den Hunger in der Welt vorlegte: Laut FAO ist dadurch nicht nur die Zahl der Hungernden, sondern erstmals wieder deren Anteil weltweit gestiegen.


1.1 „Erfolg“ in letzter Sekunde: Die erstaunliche Erfolgsgeschichte des MDG 1
Ob die folgende Beschreibung auch eine geplante Reaktion auf die Nichterreichung des MDG 1c war, ist unklar. Festzuhalten gilt jedoch, dass die FAO die Methodologie ihrer Schätzungen 2012 substantiell änderte. Das Ergebnis war, dass (a) die damalige Zahl der hungernden Menschen um fast 100 Millionen geringer ausfiel, (b) der deutliche Anstieg der Hungerzahlen im Zuge der Nahrungsmittelpreiskrise und Hunger­aufstände 2007/8 verschwand und (c) die Zahl der hungernden Menschen im Referenzjahr 1990 um 170 Millionen höher lag, wodurch für die aktuellen Zahlen ein deutlich stärkerer Rückgang verbucht werden konnte (FIAN/Brot für die Welt 2013). Insgesamt wurde der Trend mit dem Methodenwechsel völlig verkehrt (siehe Grafik 2), und die Zahlen aus Grafik 1 wurden obsolet.

So verkündete die FAO mit dem SOFI 2015, dass die Zahl der Menschen, die an Unterernährung und Hunger leiden, seit 1990 um 216 Millionen gesunken ist – ein Rückgang von 23,3 Prozent in den Jahren 1990-92 auf 12,9 Prozent in „Entwicklungsländern“ (FAO/IFAD/WFP 2015). UN-Generalsekretär Ban Ki-moon erklärte die MDGs zur „erfolgreichsten Anti-Armuts-Bewegung der Geschichte.“ (UN 2015: 3). So wurde ein Messwert, der laut erhebender Institution kein angemessenes Bild der Realität darstellt, als zentrale Bewertung von Entwicklungsergebnissen genutzt. Dieses Beispiel veranschaulicht auch die herausragende Relevanz der Methodenwahl bei der statistischen Quantifizierung und Messung von Hunger. Und diese Wahl ist – ganz entgegen der Botschaft, sich auf politisch neutrale, harte Fakten zu berufen – politisch hoch relevant.


1.2 Weitere Initiativen und Entwicklungen im Bereich Datenmessung
Der Welthungerindex (WHI) wird jährlich von den NGOs Welthungerhilfe und Concern (bis 2017 zusammen mit IFPRI) aus vier Datensätzen zusammengefügt, (a) dem PoU, dem Anteil der Kinder unter fünf Jahren, die an (b) Auszehrung leiden und (c) wachstumsverzögert sind sowie der (d) Sterblichkeitsrate von Kindern unter fünf Jahren. Im Fahrwasser der MDGs wurde damit auch beim WHI der Fokus auf relative Zahlen gelegt.

2011 hatte der reformierte Welternährungsrat (Committee on World Food Security, CFS, siehe Kapitel 3) die FAO aufgerufen, ein breiteres Set an Daten zum Thema Welternährung bereitzustellen. Diese sogenannte Suite of Indicators wurde daraufhin erstmals 2012 vorgestellt und beinhaltet neben dem dominanten PoU auch Datenreihen zu Importkosten von Nahrungsmitteln oder die durchschnittliche Fettzufuhr. Damit ist sicherlich die technische Ebene von Daten zum Thema Welternährung verbessert worden – wohlgemerkt angestoßen durch das CFS. Jedoch wurden die weiteren Daten kaum aufgegriffen, und der Fokus der Politik und Öffentlichkeit blieb gleichbleibend auf den PoU ausgerichtet.

Im Kontext der globalen Nachhaltigkeitsziele (Sustainable Development Goals, SDGs) wurde für Ziel 2 („Den Hunger bis 2030 beenden“) dem PoU ein zweiter Indikator zur Seite gestellt, die so genannte Food Insecurity Experience Scale (FIES). Diese Messung basiert auf Haushaltsbefragungen und ist sicherlich eine hilfreiche Weiterentwicklung der Messung von Hunger. Laut FAO ist FIES vor allem aus zwei Gründen ein besonders wertvoller Indikator. Erstens handelt es sich um eine direkte, erhebungsbasierte Messung. Dadurch können Daten auch aufgeschlüsselt werden, bspw. um Gruppen zu identifizieren, die am stärksten von der Ernährungsunsicherheit betroffen sind. Zweitens ist es möglich, unterschiedliche Schweregrade von Hunger abzuschätzen (FAO et al. 2018: 7). Allerdings beschränkt sich die FAO bis dato auch hier auf die Veröffentlichung einzig der Daten zu extremem Hunger (severe food insecurity).

Vergleiche solcher Daten zeigen bisweilen erhebliche Diskrepanzen. Beispielsweise sind die Trends zwischen der auf FIES basierenden schweren Nahrungsmittelunsicherheit und dem WHI für Afrika südlich der Sahara gegenläufig (siehe Grafik 3).


2. Hungerdaten: Entkoppelt von Ursachen und Betroffenen

Die verschiedenen Quantifizierungsmethoden weisen teilweise große Differenzen auf. Wenigstens genauso wichtig ist jedoch, dass die Quantifizierungen deutliche Tendenzen haben, für sich als geschlossene Systeme zu stehen. Sie basieren weitgehend auf der quantitativen Messung der Kalorienzufuhr, der Einkommen oder der Ausgaben für Lebensmittel, der landwirtschaftlichen Produktion, die sich unter anderem auf die Ergebnisse auf Einzel- und Haushaltsebene konzentriert. Ihnen fehlt jedoch in unterschiedlichem Grad – und diese ist aus menschenrechtlicher Sicht von herausragender Bedeutung – (a) die Verbindung zu den zugrundeliegenden Ursachen von Hunger, welche auch Fragen der Diskriminierung im Zusammenhang mit Klasse, Geschlecht und Rasse/Ethnizität, Entrechtung, Eigentumsverhältnissen und Zugang zu Land, Arbeit und Kapital beinhalten und (b) die Verbindung zu den Betroffenengruppen selbst, die weitgehend auf Objekte statistischer Erhebungen reduziert werden und nicht als Subjekte wirken können, die mitbestimmen, was und wie überwacht werden soll.

Die Menschenrechtsorganisation FIAN hat in den letzten Jahren mehrfach kritisiert, dass die Jahresberichte der FAO kaum Zusammenhänge zu Politiken herstellen, die sich negativ auf Ernährungssicherheit und das Recht auf Nahrung auswirken. Im Gegenteil: Seit Jahrzehnten wird vermieden, Politiken zu analysieren, die sich negativ auf den Kampf gegen Hunger auswirken. Hingegen weisen die Autor*innen der SOFI-Berichte regelmäßig auf Faktoren hin, die nicht im engeren Sinne der Agrar- und Menschenrechtspolitik zuzuordnen sind und damit weitgehend außerhalb ihres eigenen Handlungsfeldes liegen. Dies war auch wieder jüngst auf der Pressekonferenz zur Vorstellung des SOFI 2018 zu beobachten. Der FAO-Direktor fasst die Kernaussagen der SOFI-Berichte 2017 und 2018 wie folgt zusammen: „…eine der Haupterklärungen für die gestiegene Zahl unterernährter Menschen war [2017] die gestiegene Zahl an Konflikten weltweit.“ Weiter wird für 2018 ausgeführt: „Klimaschwankungen und Klimaextreme drohen die Erfolge bei der Bekämpfung von Hunger und Mangelernährung zu vernichten und umzukehren.“

Was der Bericht beispielsweise nicht behandelt, ist, welche Systeme zum globalen Klimawandel beitragen im Vergleich zu denen, die zur Minderung und Anpassung beitragen. Während das industrielle Ernährungssystem einen großen Anteil an den globalen Treibhausgasemissionen und dem Klimawandel hat, produziert es zudem Lebensmittel auf Kosten der Biodiversität, der menschlichen Gesundheit und des Rechts auf Nahrung.

Verglichen mit den Ergebnissen der Hunger Task Force aus 2003, vermisst man damit beim SOFI die Benennung der Faktoren, die als zentrale Ursachen erkannt wurden und in deren Zentrum politisches Handeln oder Unterlassen im Bereich Agrar- und Ernährungspolitik stehen. Diese Herangehensweise trägt dann dazu bei, dass bis heute der einfache Dreisatz von Bevölkerungswachstum, Produktionssteigerung und Hungerbekämpfung die politische und öffentliche Diskussion dominiert. Dies trotz der Tatsache, dass wir heute Nahrung für 10-12 Milliarden Menschen produzieren und es nicht schaffen, den Hunger zu besiegen.


3. Auf dem Weg zu menschenrechtsbasierten ­Alternativen zur Messung und Überwachung von Hunger

Spätestens ab dem zweiten Welternährungsgipfel 1996 in Rom bekam das Konzept der Ernährungssicherung Konkurrenz. Die dortige Abschlusserklärung beinhaltete explizit die Verwirklichung des Rechts auf Nahrung. So heißt es im ersten Satz der Erklärung: „Wir […] bekräftigen das Recht aller auf Zugang zu sicherer und nahrhafter Nahrung, im Einklang mit dem Recht auf angemessene Ernährung und dem Grundrecht aller, frei von Hunger zu sein.“ Zurückzuführen ist das auf die systematischen Bemühungen von Menschenrechtsexpert*innen, sozialen Bewegungen und NGOs, eine Messung und Überwachung von Hunger auf Basis des Rechts auf Nahrung voranzubringen.

Der Gipfel 1996 kann in der Tat als ein Katalysator für den rechtebasierten Ansatz zur Hungerbekämpfung auf Grundlage des Rechts auf Nahrung gesehen werden. Die dortigen Debatten und Vernetzungen bereiteten den Boden für den Allgemeinen Rechtskommentar zum Recht auf Nahrung (RaN) (1999) des UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, die Einrichtung der Funktion des Sonderberichterstatters zum RaN (2000), die darauf folgenden FAO-Leitlinien zur Umsetzung des RaN (2004) und die bedeutende Reform des Welternährungsrates CFS (2009). Einige der Schritte werden im Folgenden angesprochen.


3.1 Der Allgemeine Rechtskommentar klärt und stärkt die normativ-analytische Ebene
Der Allgemeine Rechtskommentar zum Recht auf Nahrung ist eine umfassende und maßgebende Interpretation zum Recht auf Nahrung, so wie dieses im UN-Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, kurz: ICESCR) niedergelegt ist. Er bietet wichtige Orientierungen für die Bestimmung, Messung und Überwachung des Rechts auf Nahrung, und zwar in Bezug auf:

(1) allgemeine Staatenpflichten, wie die schrittweise Verwirklichung des RaN, Nicht-Diskriminierung sowie den effektiven Zugang zu Entschädigung;
(2) spezifische Staatenpflichten, das Recht auf Nahrung zu respektieren, schützen und gewährleisten (auch Pflichtentrias genannt);
(3) die Einbeziehung der verschiedenen Dimensionen des Rechts auf Nahrung, wie Verfügbarkeit, Zugang, Stabilität/Nachhaltigkeit, Angemessenheit;
(4) die Menschenrechtsprinzipien der Teilhabe, Rechenschaftspflicht, Transparenz und den Fokus auf die verwundbarsten Gruppen.


3.2 Hunger typologisiert
Eine wichtige Grundlage für die weitere menschenrechtsbasierte Analyse von Hunger bildeten Anfang der 2000er Jahre die Ergebnisse der vom UN-Generalsekretär beauftragten Arbeitsgruppe Hunger (Hunger Task Force) unter dem Dach des Millennium Projektes. Diese erstellte 2003 erstmals eine so genannte Hungertypologie, bei der analysiert und festgehalten wurde, wer, wo und warum weltweit hungert. Demnach sind die Hälfte der Hungernden Kleinbäuer*innen, etwa 22 Prozent landlose ländliche Bevölkerungsgruppen, acht Prozent indigene Gruppen und 20 Prozent städtische Bevölkerungsgruppen (Scherr 2003).

Diese Typologisierung war ein herausragend wichtiger Schritt zur Identifikation, konkreten Benennung und folgenden politischen Anerkennung der Betroffenengruppen. Daraus folgte zudem eine wichtige Zuordnung gruppenspezifischer, struktureller Ursachen von Hunger, wie beispielsweise mangelnden Zugang zu Land, dem laut Bericht mit Agrarreformen begegnet werden kann (UN 2003: x, 22, 27). Solche strukturellen Faktoren sind demnach die wichtigsten Ursachen von Hunger. Die Expert*innen-Gruppe schätzte, dass demgegenüber etwa 7,5 Prozent des Hungers in der Welt ursächlich auf gewaltsame Konflikte und extreme Wetterereignisse zurückzuführen seien (UN 2003: ix). Diese globale Erhebung wurde bis heute nicht mehr aktualisiert.


3.3 Leitlinien zum Recht auf Nahrung
2004 wurden die Verhandlungen zu den FAO-Leitlinien zum Recht auf Nahrung abgeschlossen und die Leitlinien einstimmig angenommen. Zur Konkretisierung des Regelwerks wurden sieben pragmatische Schritte zu deren Umsetzung erarbeitet, die auch knapp zehn Jahre später als global anerkanntes Rahmenwerk in den „Global Strategic Framework“ des CFS aufgenommen wurden (CFS 2013: 38 f.). Diese sieben Schritte zeigen anschaulich einen rechtebasierten Ansatz, indem sie klare Rollenzuweisungen für den Pflichtenträger (Staat, staatliche Instanzen) und die Rechteinhaber*innen (von Hunger und Mangelernährung bedrohte und betroffene Personen) vornehmen. Hier sollen folgende Aspekte hervorgehoben werden: Der erste Schritt legt ganz im Sinne der oben beschriebenen Typologisierung auch für die nationalstaatliche Ebene fest, dass als Grundlage des Messens, Überwachens und Handelns die Frage beantwortet werden muss, wer von Unterernährung betroffen ist, wo diese Menschen leben und warum sie hungern. Dabei sollen disaggregierte Daten (nach Geschlecht, Alter, Wohnort etc.) genutzt und die zugrundeliegenden Ursachen von Unterernährung analysiert werden. So lassen sich Zusammenhänge zwischen (einzelnen) Politiken oder Gesetzen und deren Wirkung auf marginalisierte Gruppen herstellen. Hervorgehoben wird im letzten der sieben Schritte die Bedeutung von Überwachung und Rechenschaftspflicht. Diese Einbettung von Daten in partizipative Prozesse wurde mit den Leitlinien nochmals unterstrichen.


3.4 Vertane Chance des UN-Rahmenaktionsplans
Die so genannte Nahrungsmittelpreiskrise 2007/08 signalisierte dann auch der Politik akuten Handlungsbedarf. Die daraufhin ins Leben gerufene und direkt dem UN-Generalsekretär unterstellte High Level Task Force on the Global Food Security Crisis erarbeitete einen Rahmenaktionsplan (Comprehensive Framework of Action). Dessen Grundlogik war die Doppelstrategie aus (kurzfristiger) Nothilfe und (langfristiger) Verbesserung der Nahrungsmittelproduktion. Die Zivilgesellschaft, aber auch Akteure wie der damalige UN-Sonderberichterstatter zum Recht auf Nahrung Olivier de Schutter, versuchten dort einen dritten Strategieansatz zu verankern. Auf der Welternährungskonferenz 2009 schien ein Durchbruch erreicht. Der damalige UN-Generalsekretär Ban Ki-moon erklärte zur Doppelstrategie: „Wir sollten bereit sein, einen dritten Pfeiler hinzuzufügen – das Recht auf Nahrung – als Basis für Analysen, Aktionen und Rechenschaft.“ Allerdings waren im Weiteren die Widerstände einzelner Staaten und des Leiters der High Level Task Force so groß, dass dieses Versprechen nicht eingehalten wurde.


3.5 Reform des CFS: „Nothing about us without us“
Auf einer anderen Ebene hat der Handlungsdruck der Nahrungsmittelpreiskrise allerdings sehr positive Entwicklungen unterstützt. So wurde im Jahr 2009 die Reform des Welternährungsrates CFS eingeläutet und als internationale und zwischenstaatliche UN-Plattform mit der globalen Koordinierung und Konvergenz von Politiken zur Ernährungssicherheit mandatiert. Weitere zentrale Merkmale der Reform sind:

• Förderung der Verwirklichung des Rechts auf Nahrung;
• Schaffung eines politischen Raums, in dem der Stimme der am stärksten von Ernährungsunsicherheit Betroffenen Priorität eingeräumt wird;
• Förderung von Rechenschaftspflicht und Entwicklung eines innovativen, inklusiven Überwachungsmechanismus.

In diesem Reformkontext wurde der – bereits aus der Behindertenrechtsbewegung bekannte – Slogan der beteiligten sozialen Bewegungen „Nothing about us without us“ auch für das Recht auf Nahrung popularisiert. Er unterstreicht die zentrale Bedeutung, auch beim Thema Hunger und Welternährung, die am stärksten betroffenen und gefährdeten Gruppen von Objekten statistischer Erfassung zu handelnden, beteiligten Subjekten zu erheben. Dieses im Kern menschenrechtliche Prinzip (Stichworte: aktive Teilhabe, Empowerment, Rechenschaftspflicht) wurde über den Zivilgesellschaftsmechanismus (Civil Society Mechanism, CSM) im CFS formal verankert. Damit haben diese Gruppen ein formales Sprachrecht im CFS. Hervorzuheben ist gerade in Zeit des „Multistakeholderism“, dass die Entscheidungsverantwortung trotz dieses Multiakteursforums bei den Staaten verbleibt, die somit auch zur Rechenschaft gezogen werden können.

Das Reformdokument des CFS definiert die Förderung der Rechenschaftspflicht, insbesondere durch einen innovativen Überwachungsmechanismus, als eine von sechs Schlüsselfunktionen des CFS. In einem mühsamen Prozess wurden bis 2016 Terms of Reference für einen solchen innovativen Überwachungsmechanismus erarbeitet. Demnach sollen Überwachungsaktivitäten:

• menschenrechtsbasiert, insbesondere im Hinblick auf die schrittweise Verwirklichung des Rechts auf Nahrung sein;
• es ermöglichen, Entscheidungsträger rechenschaftspflichtig zu halten;
• und die von Hunger und Mangelernährung am meisten betroffenen Gruppen in die Bewertungen aktiv einzubeziehen.

Dabei sollen quantitative und qualitative Aspekte gleichwertig genutzt werden. Der Arbeitsstrang zu Monitoring ist jedoch sehr umkämpft und dessen menschenrechtliches Fundament wird regelmäßig – insbesondere von den USA und Russland – in Frage gestellt.


3.6 Zivilgesellschaft macht’s vor: ­menschenrechtsbasierte Überprüfung
Was macht eine menschenrechtsbasierte Überprüfung (Human Rights Based Monitoring, HRBM) zum Recht auf Nahrung aus? Letztendlich soll damit die Einhaltung bzw. Nichteinhaltung menschenrechtlicher Staatenpflichten präzise identifiziert werden:

• Welche konkreten Schritte wurden im Kontext der menschenrechtlichen Staatenpflichten unternommen oder auch nicht?
• Wer sind die spezifischen Gruppen, die von der Nicht-Einhaltung der Staatenpflichten betroffen sind und welche staatlichen Stellen sind dafür verantwortlich?
• Auf Basis einer Falldokumentation oder Politikanalyse werden konkrete Schritte zur Durchsetzung des Rechts auf Nahrung identifiziert.

Dafür sind – gerade aus zivilgesellschaftlicher Sicht – zwei unterschiedliche Aspekte zu berücksichtigen. Erstens geht es um eine normative Herangehensweise, die Parameter und ggf. auch Indikatoren wie die oben geschilderte Basis des Rechts auf Nahrung festlegt. Zweitens geht es um die aktive und unabhängige Beteiligung der Zivilgesellschaft an solchen Überprüfungen mit besonderem Fokus auf die von Hunger und Mangelernährung betroffenen Gruppen. Die genannte Verbindung quantitativer und qualitativer Bewertungen sowie der Mikro- und Makro-Ebene spielt dabei eine wichtige Rolle, wie die schematische Darstellung von Arbeitsbereichen zivilgesellschaftlicher Akteure veranschaulicht (siehe Grafik 5 sowie Wolpold-Bosien 2008).

Eines der Ergebnisse solcher Arbeit ist der Bericht des CFS zur Umsetzung der Leitlinien zum Recht auf Nahrung aus dem Jahr 2018 (CSM 2018a). Der Civil Society Mechanism innerhalb des CFS hatte sich in einem umfassenden, partizipativen Prozess an der Überwachung beteiligt (CSM 2018b). So kommt der Bericht des CFS zur Überwachung der Umsetzung der Leitlinien zum RaN zu Ergebnissen auf völlig anderen Ebenen als beispielsweise der SOFI. Zentrale Faktoren zur Durchsetzung des RaN sind demnach: institutionelle und rechtliche Rahmenbedingungen und Reformen wie die Gesetze zum RaN, das Vorhandensein von Gesetzen und Programmen zur Ernährungssicherheit und Ernährung allgemein, befähigte durchlässige lokale Institutionen, vorhandene partizipative Mechanismen oder überhaupt die Präsenz von relevanten Institutionen. Auch dieses Beispiel hebt den Gegensatz – aber auch die Komplementarität – zu den technischen Erhebungen des SOFI und dessen Ergebnissen hervor.


3.7 SDG 2: den Hunger beenden
Seit den Diskussionen um die SDGs haben sich zivilgesellschaftliche und auch multilaterale Akteure um eine substantielle Integration der Menschenrechte in die SDGs bemüht. Und auch hier besteht die Sorge, einen zu großen Fokus auf technische Daten zu legen. Dies wird im aktuellen Kontext der Digitalisierung weiter befeuert. Herausgegriffen werden soll hier exemplarisch eine Stellungnahme des Civil Society Mechanism zu den SDGs und ihren Indikatoren: „Die Betonung der so genannten „Datenrevolution“ und die Forderung nach einem neuen Set von Entwicklungsindikatoren zur Unterstützung der Umsetzung der 169 Ziele ist ein weiteres besorgniserregendes Element. Während die Bedeutung von Daten nicht vernachlässigt werden darf, kann eine Überbetonung von Daten tatsächlich zu einem weiteren technokratischen Wandel und einer neuen Generation von verführerischen Statistiken führen, die sich vom direkten Engagement der am stärksten Betroffenen bei der tatsächlichen Überwachung von Entwicklungsfortschritten entfernen.“ (CSM 2016)


4.Ausblick

Der Fokus auf die Erhebung angeblich „harter Daten“ verzerrt oft die Realität, anstatt die strukturellen Ursachen von Hunger und Mangelernährung wie bspw. Ungleichheit, Diskriminierung oder Armut zu benennen und zu bewerten. Das Beispiel der Historie der FAO Hungerzahlen zeigt zudem, dass die Idee harter, politisch neutraler Daten im besten Falle Wunschdenken ist: Daten sind politisch. Innerhalb der geschlossenen Fragestellung um die Verbesserung von Datenerhebungen zum Thema Hunger gibt es interessante Weiterentwicklungen wie beispielsweise den FIES. Diese Weiterentwicklungen sind wichtig, reichen jedoch nicht aus, um menschenrechtlichen Belangen Genüge zu tun.

Auf der anderen Seite werden Menschenrechtsinstrumente wie die Leitlinien zum RaN zunehmend von sozialen Bewegungen genutzt, um ihre Mitglieder nicht nur vor schweren Missbräuchen und Menschenrechtsverletzungen zu schützen, sondern auch um öffentliche Politiken und Gesetze einzufordern, die strukturelle Bedingungen für die Ausübung sozialer Rechte schaffen. So wurde das Recht auf Nahrung sowohl auf nationaler Ebene (wie z. B. als Grundlage für öffentliche Beschaffungsprogramme in Brasilien und Indien) als auch auf regionaler und internationaler Ebene (insbesondere im Rahmen des CFS) verankert. Solche Fortschritte und ihre Auswirkungen auf die Lebensqualität der Menschen werden in den bestehenden Überwachungsberichten zu Ernährungssicherheit, wie dem jährlichen FAO-Bericht SOFI oder dem Welthungerindex, nicht erfasst, da dort keine Indikatoren zur Beteiligung der Bevölkerung, der Regierungsführung, der Rechenschaftspflicht und der Kohärenz mit den Menschenrechten enthalten sind.

Daher muss der Schritt über diesen geschlossenen Kreis der Datenerhebung hinausgehen. Diesbezüglich können drei menschenrechtlich relevante Aspekte hervorgehoben werden:

(1) Menschenrechtliche Rechenschaftspflicht der Staaten: Statistiken müssen nicht nur konkrete Aussagekraft über die Einhaltung menschenrechtlicher Normen haben, sie müssen zudem eingebettet sein in einen Prozess, der es zulässt, Rechenschaft und Menschenrechtspflichten effektiv einzufordern.
(2) Neben quantitativen benötigt es qualitativer, menschenrechtsbasierter Analysen. Diese sollten im Kern sicherstellen, dass die vorrangigen Probleme der am stärksten von Hunger und Menschenrechtsverletzungen betroffenen Personen erfasst werden und damit konkrete Bezüge zu Politiken und politischem Handeln bzw. Unterlassen hergestellt werden.
(3) Die am meisten von Hunger und Mangelernährung betroffenen Gruppen und deren Vertreter*innen müssen als handelnde Subjekte und Teil der Lösung verstanden werden. Dazu benötigen sie (Frei-)Raum, in dem sie sich unabhängig austauschen und organisieren können.
Mit dem reformierten CFS als der am inklusivsten globalen Plattform zu Politikprozessen in Bezug auf das Recht auf Nahrung und die Ernährungssicherheit wurde sicherlich ein großer Schritt in diese Richtung getan. Jedoch gerät dessen Arbeit und insbesondere der menschenrechtsbasierte Ansatz im CFS in den letzten Jahren verstärkt unter Druck. Somit bleibt es auch hier ein zähes Ringen um die Weiterentwicklung einer menschenrechtsbasierten Messung von Hunger.


Literatur

Berners-Lee, Mike et al. 2018: Current global food production is sufficient to meet human nutritional needs in 2050 provided there is radical societal adaptation, in: Elementa Science of the Anthropocene, vo. 6, No. 1, 52, DOI: http://doi.org/10.1525/elementa.310

CFS (Committee on World Food Security) 2013: Global Strategic Framework for Food Security and Nutrition; http://www.fao.org/fileadmin/templates/cfs/Docs1213/gsf/GSF_Version_2_EN.pdf

CFS 2014: Global Strategic Framework for Food Security and Nutrition (GSF), 3. Version; www.fao.org/fileadmin/templates/cfs/Docs1314/GSF/GSF_Version_3_EN.pdf

CSM (Civil Society Mechanism) 2016: The CFS engagement with the SDGs – CSM Position Paper (Advanced Draft); http://www.csm4cfs.org/wp-content/uploads/2016/02/CSM-Document-for-SDGs-OEWG-Advanced-Draft-Jan-20.pdf

CSM 2018a: Experiences and Good Practices in the Use and Application of the Voluntary Guidelines to Support the Progressive Realization of the Right to Adequate Food; http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/bodies/CFS_sessions/CFS_45/CFS45_INF/MX518_INF_19/MX518_CFS_2018_45_INF_19_en.pdf

CSM 2018b Civil Society Report on the use and implementation of the Right to Food Guidelines; http://www.csm4cfs.org/wp-content/uploads/2018/10/EN-CSM-LR-2018-compressed.pdf

FAO (Food and Agriculture Organization) 2010: State of Food Insecurity in the World 2010, Rome.

FAO 2012: The State of Food Insecurity in the World 2012. Technical note. FAO methodology to estimate the prevalence of undernourishment, Rome.

FAO 2014: Advances in Hunger Measurement. Traditional FAO Methods and Recent Innovations, Rome.

FAO 2018: State of Food Insecurity in the World 2018, Rome.

FAO/IFAD/WFP 2015: The State of Food Insecurity in the World 2015. Meeting the 2015 international hunger targets: taking stock of uneven progress; http://www.fao.org/3/a-i4646e.pdf

FAO et al. 2018: The State of Food Security and Nutrition in the World 2018, Rome usw.

FIAN/Brot für die Welt 2013: Zahlenzauber. Wirklich weniger Hunger in der Welt?; http://www.fian.de/fileadmin/user_upload/dokumente/shop/hunger/13_10_11_FAO_Hungerzahlen.pdf

Holt-Gimenez, Eric et al. 2012: We Already Grow Enough Food for 10 Billion People…. and Still Can’t End Hunger, in: Journal of Sustainable Agriculture, Vol. 36, No. 6, 595-598.

McKeon, Nora 2018: Global Food Governance. Zwischen mächtigen Konzernen und verletzlicher Demokratie; https://www.sef-bonn.org/fileadmin/SEF-Dateiliste/04_Publikationen/GG-Spotlight/2018/ggs_2018-02_de.pdf

University of Mannheim/FIAN International 2009: IBSA Handbook. Monitoring the Realization of ESCR: The Example of the Right to Adequate Food, Mannheim/Geneva.

Scherr, Sarah et al. 2003: Halving Globoal Hunger, Background Paper of the Millennium Project Task Force on Hunger, New York/Chennai: UN.

UN 2015: The Millennium Development Goals Report 2015; http://www.undp.org/content/dam/undp/library/MDG/english/UNDP_MDG_Report_2015.pdf

Wolpold-Bosien, Martin 2008: Methods to Monitor States’ Compliance with the Right to Food, in: FIAN/Brot für die Welt/ICCO (eds.): Right to Food and Nutrition Watch 2008; https://www.righttofoodandnutrition.org/files/WATCH_2008_English.pdf


Der Autor

Roman Herre ist Diplom-Geograph und arbeitet sein über zehn Jahren für die deutsche Sektion der Menschenrechtsorganisation FIAN. Schwerpunkte seiner Arbeit sind Landkonflikte, Entwicklungszusammenarbeit und Welternährung. 

Ein Beitrag aus