„Best of UN“

Das Thema ist praxisorientiert: „Best of UN“ und Narrationen aus dem UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte. Im Folgenden wird allerdings zunächst der Hintergrund der Arbeit im Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (WSK-Ausschuss) beleuchtet, ehe einige Praxisbeispiele („Narrationen“) hervorgehoben werden und am Schluss die Frage beantwortet wird, ob die Tätigkeit der Vertragsausschüsse der UN-Menschenrechtsverträge wirklich das Beste der Vereinten Nationen darstellt.


1. Hintergrund

Bekanntlich wurde im Dezember 1948 die Allgemeine Menschenrechtserklärung (AMRE) von der UN-Generalversammlung verabschiedet, und zwar ohne Gegenstimme bei acht Enthaltungen. 1945 war es nicht gelungen, die wesentlichen Menschenrechtsforderungen in den Text der UN-Charta aufzunehmen. Es finden sich dort nur allgemeine Hinweise auf Menschenrechtsverpflichtungen in der Präambel und einige wenige, verstreute Hinweise auf Menschenrechtsschutz im Text der Charta. Immerhin gelang es, eine Menschenrechtskommission einzurichten, deren erste Aufgabe die Ausarbeitung eines umfassenden Menschenrechtsvertrages sein sollte. Das gelang zunächst nicht. Man einigte sich lediglich auf eine rechtstechnisch gesprochen unverbindliche Deklaration, in der aber sämtliche, bis dahin diskutierten Rechte zusammengestellt wurden. Staatsbürgerlich-politische und wirtschaftlich-soziale und kulturelle Rechte wurden in einem Dokument zusammengefasst, weil man der Meinung war, dass neben den klassischen Rechten der ersten Generation auch diejenigen der zweiten Generation, oder besser Dimension, zu den aus der Menschenwürde fließenden unveräußerlichen Rechten gehören. Ohne Mindestansprüche im Arbeitsleben, Gesundheitsschutz, Erziehungssystem und ohne Garantie einer der Menschenwürde entsprechenden Gewährleistung eines adäquaten Lebensstandards, eines „Überlebenskorbes“ („survival kit“), der das Existenzminimum zum Schutzstandard erhebt, wären auch alle anderen Menschenrechte bedeutungs- und wirkungslos (vgl. Riedel 2004: 121). Meinungsfreiheit für einen Verhungernden allein macht keinen Sinn. In der Präambel der UN Charta werden die drei Hauptziele der Organisation, Friedenssicherung, Garantie der Herrschaft des Rechts und der Menschenrechte sowie – was westliche Staaten häufig überlesen – als dritte Aufgabe die Förderung des sozialen Fortschrittes und eines besseren Lebensstandards in größerer Freiheit, bereits deutlich angesprochen.

Im Prinzip war man sich auch einig, dass die Internationalisierung des Menschenrechtsdiskurses eine wichtige Neuentwicklung des Völkerrechts darstellte. Doch kamen die Regierungen solchen Menschenrechtsforderungen nicht mit Begeisterung nach. Sie merkten schnell, dass mit Menschenrechtsverträgen der Panzer der Souveränität durchstoßen werden kann und dass in bislang unbekannter Intensität die traditionell inneren Angelegenheiten der Staaten plötzlich auf eine internationale Überprüfungsplattform gehoben wurden. Indem man frühzeitig die Völkervertragsschiene wählte, hoffte so manche Regierung, die Zügel in der Hand zu behalten, denn im Vertragsrecht gilt das Prinzip „do ut des“ im Verhältnis der Staaten untereinander, und letztlich blieb das Entscheidungsrecht stets beim souveränen Staat. Die bedeutsamste und erst Jahrzehnte später in voller Brisanz erkannte Änderung war aber, dass anders als bei normalen bi- und multilateralen Austauschverträgen, bei denen Interessen ausgetauscht wurden, die neuen Menschenrechtsverträge plötzlich eine völlig neue Funktion erhielten: Anstelle des Austausches von Staateninteressen traten die Interessen von Individuen innerhalb der Staaten: Menschenrechtsverträge schützen nicht Staaten, sondern die in ihnen lebenden Individuen. Damit veränderte sich auch radikal die Rolle der Staaten: Von Nutznießern der Verträge wurden sie zu Treuhändern, deren Aufgabe darin bestand, die Durchsetzung ihrer Menschenrechtsverpflichtungen sicherzustellen. Dafür ist das klassische Vertragsmodell nicht besonders gut geeignet. Doch seit 1945 hat es mittlerweile fast 200 menschenrechtliche Verträge gegeben, worauf man verzichtet hätte, wenn man diesen Weg für eine Sackgasse gehalten hätte.

Nachdem es also 1948 nicht gelang, eine Universal Bill of Rights zu verabschieden, konzentrierte sich die „standard-setting community“ auf zwei unterschiedliche Strategien: Zum einen befasste sich die Menschenrechtskommission (MRK) mit der Ausarbeitung der beiden UN-Pakte, die 1966 verabschiedet wurden und 1976 in Kraft traten, wobei klar war, dass es sich um komplementäre Verträge handelte, die den Bestimmungen der AMRE von 1948 konkrete Vertragsgestalt geben.

Der zweite Ansatz war die Entwicklung des Völkergewohnheitsrechts und allgemeiner Rechtsgrundsätze als weitere Rechtsquellen des völkerrechtlichen Menschenrechtsschutzes. Dieser Weg wurde vor allem in der akademischen Literatur entwickelt und lag nahe, solange es vertragsrechtlich keine Spezialregelungen gab. Aus diesem Ansatz sprießt noch heute das sogenannte „Charter-based system of human rights protection“, das aus der UN-Charta sich direkt ergebende System des Menschenrechtsschutzes. Vorteil dieses Systems ist, dass es dafür keiner Ratifikation und damit Unterwerfung unter ein Vertragsregime bedarf.

Hauptvorteil dieses Verfahrens ist aber, dass auf diese Weise die „bad guys“, die Staaten, in denen systematische und schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen vorkommen, auch ohne vertragliche Bindungen an Menschenrechtsverträge zur Rechenschaft gezogen werden können. In den folgenden Jahrzehnten politisierte sich jedoch die Arbeit der MRK und als Ergebnis jahrelanger Reformüberlegungen kam es dann schließlich 2006 zur Abschaffung der MRK und Ersetzung durch den Menschenrechtsrat (MRR). Die Umwandlung sollte eine Aufwertung der Charta-basierten Schutzmechanismen bewirken. Es darf aber bezweifelt werden, ob das letztlich gelang. Auf Einzelheiten möchte ich hier nicht näher eingehen.

Die Trennung der AMRE von 1948 in zwei separate UN-Pakte war notwendig geworden, weil der zunehmende ideologische Graben zwischen westlichen und östlichen Staaten eine einheitliche Betrachtung aller Menschenrechte immer schwieriger werden ließ. So forderten westliche Staaten in erster Linie staatsbürgerliche und politische Rechte, die dem Einzelnen Abwehrrechte gegenüber dem Staat eröffnen, während östliche Staaten in erster Linie wirtschaftliche und soziale Menschenrechte einforderten, angeblich, weil Rechte in der Arbeit, Sozialversicherung, Krankheitsschutz, Familienunterstützung und Bildungsgarantien in sozialistischen Staaten leichter verwirklicht werden könnten. Staatsbürgerliche und politische Rechte würden dagegen nur als Rechte zum Staat, zur Verwirklichung der sozialistischen Staatsphilosophie verstanden. Umgekehrt lehnten westliche Staaten zumindest eine Gleichbehandlung von wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten (WSK-Rechten) mit staatsbürgerlichen und politischen Rechten (BP-Rechten) ab, da BP-Rechte ohne weiteres gewährt werden könnten, während WSK-Rechte tiefe Einschnitte in die soziale und wirtschaftliche Struktur des Staates beinhalteten. Wenn nicht gar eine Festlegung auf eine sozialistische Staatsform darin zum Ausdruck käme, so würde auf jeden Fall die staatliche Gestaltungsfreiheit der Wirtschaftsordnung gravierend eingeengt. Deshalb bestanden die westlichen Staaten auch darauf, dass die gewählte Sprache bei beiden UN-Pakten unterschiedlich war: Während die Rechte des Zivilpakts unmittelbar anwendbar seien, oder unmittelbar angewendet werden könnten, waren die Garantien des Sozialpakts von vornherein indirekter formuliert. So verpflichten sich die Vertragsstaaten des Sozialpakts, die Bestimmungen des Vertrages „nach und nach“ zu verwirklichen; außerdem richten sich die Verpflichtungen nur an die Staaten, eröffnen dem strikten Wortlaut nach den Individuen folglich nur indirekte Wirkung. Aus der Formulierung des Art. 2 (1) Sozialpakt haben westliche Staaten – allen voran die USA, die den Sozialpakt gezeichnet, aber nie ratifiziert haben – herausgelesen, dass dieser nur Programmsätze und allenfalls Gesetzgebungsaufträge enthalte, im Unterschied zum Zivilpakt, der unmittelbare Wirkung entfalten könne (zum Ganzen: Riedel 2004: 106 ff.). Wegen der unterschiedlichen Interpretationsweisen dauerte es auch fast zehn Jahre, bis die beiden UN-Pakte in Kraft treten konnten.

Seither hat sich im Menschenrechtsbereich jedoch viel getan, was in der deutschen Literatur zum Thema oft übersehen wird: Inzwischen haben 164 Staaten den Sozialpakt und 168 Staaten den Zivilpakt ratifiziert. Aus dem Ratifikationsproblem allein wird bereits deutlich, dass inzwischen mehr als Vierfünftel der Staaten der Welt beide UN-Pakte als wesentliche Konkretisierungen der Allgemeinen Menschenrechtserklärung ansehen. Spätestens seit der Wiener Weltmenschenrechtskonferenz von 1993 wird die Interdependenz, Unteilbarkeit, Gleichwertigkeit und Wechselbezüglichkeit aller Menschenrechte als „Mantra“ der Menschenrechtsgemeinde betont.

Beim WSK-Auschuss hat sich eine Überprüfungspraxis ergeben, die den einzelnen Sozialpaktbestimmungen zunehmend klarere Konturen verleiht. Dabei hat sich in der Praxis des Ausschusses die Auffassung durchgesetzt, dass der Sozialpakt nicht nur „non-self-executing treaty obligations“, nicht nur nicht–selbstvollziehende Bestimmungen enthält, sondern dass in jedem Paktrecht Elemente enthalten seien, die unmittelbarer Anwendung zugänglich sind. Dahinter verbirgt sich eine überbewertete akademische Diskussion über die sogenannte Justiziabilität der WSK-Rechte (vgl. Schneider 2004). Dieser schillernde Begriff kann Verschiedenes bedeuten: Er kann sich auf die nationale Umsetzung und Durchsetzung der Paktrechte beziehen, oder aber die Überprüfung auf internationaler Ebene thematisieren. In der Praxis des Ausschusses werden die Paktrechte so gelesen, dass die Verpflichtungen der Vertragsstaaten verschiedene Aspekte gleichzeitig ansprechen: „obligations to respect, protect and fulfil“, Respektierungs-, Schutz- und Erfüllungspflichten.

Respektierungspflichten – die zumeist unmittelbare Verpflichtungen implizieren – erfassen zum Beispiel die Verpflichtung, dass der Vertragsstaat nicht von sich aus bestehende Gleichbehandlungsgrundsätze bei der Verwirklichung der garantierten Rechte verletzt.

Bei Schutzverpflichtungen wandelt sich die Respektierungspflicht um: Anstelle des direkt verantwortlichen Staates als Akteur treten häufig Dritte, denen vormals staatliche Aufgaben übertragen werden – etwa im Falle der Privatisierung vormals staatlicher Wohnungswirtschaft. Hier behält der Vertragsstaat eine Schutzpflicht, wonach sichergestellt werden muss, dass Machtmissbrauch und Menschenrechtsverstößen durch Dritte Einhalt geboten wird, wie dies bei Monopolverstößen der Fall ist.

Bei Erfüllungspflichten muss der Vertragsstaat Schritte unternehmen, um den Schutz der garantierten Rechte nach und nach zu verbessern, etwa durch Programme, Strategien, administrative oder legislatorische Schritte. Es bleibt allerdings stets im Ermessen des Vertragsstaates, welche konkreten Schritte national ergriffen werden. Der Sozialpaktausschuss verlangt nur, dass der Vertragsstaat anlässlich seines nächsten Staatenberichtes über Erfolg oder Misserfolg der ergriffenen Maßnahmen berichtet.

Bekanntlich hat der WSK-Ausschuss den Inhalt und die Reichweite der Sozialpaktbestimmungen seit 1989, also seit fast 30 Jahren, kontinuierlich präzisiert, und über „Abschließende Bemerkungen“ (concluding observations) und „Allgemeine Kommentare“ (General Comments) erheblich konkretisiert und fassbarer gemacht. Nur wenige Staaten haben diesen Präzisierungsbemühungen des Ausschusses widersprochen. Bezeichnenderweise sind es hauptsächlich die Vereinigten Staaten von Amerika, die sich als Gegner der Gleichbehandlung von WSK- und BP-Rechten erweisen. So wird dort nach wie vor die Auffassung vertreten – allerdings immer zaghafter und von zahlreichen US-amerikanischen Wissenschaftlern vehement widersprochen – dass WSK-Rechte überhaupt keine Menschenrechte seien. Vielmehr seien das Anliegen der „charity“, der staatlichen oder privaten Wohltätigkeit, die in den USA schließlich von über 2.500 Kirchen getätigt würde. Dass die Universal Bill of Rights ganz maßgeblich von Franklin D. Roosevelts four freedoms (freedom of speech and expression, freedom of every person to worship God in his own way, freedom from want, and freedom of fear) aus dem Jahre 1941 und von Eleanor Roosevelts Kampf für die Schaffung einer Universellen Menschenrechtscharta beeinflusst wurde, wird schlicht übergangen. Vor allem aber – und da dürfte der Hauptgrund für den Widerstand gegenüber WSK-Rechten als gleichzustellende Rechte liegen – ist die Bilanz der Verwirklichung von WSK-Rechten in einem der reichsten Länder der Erde keineswegs beeindruckend: Suppenküchen im Winter vor U-Bahnstationen in Washington, D.C., zunehmende Obdachlosigkeit, ein Krankenversicherungssystem, das ärmeren und ärmsten Bevölkerungsschichten so gut wie keinen oder nur völlig unzureichenden Gesundheitsschutz vermittelt, zeichnen ein ernüchterndes Bild – und dies, obgleich „Obamacare“ dann wichtige Gesundheitsschutzmassnahmen einleitete und die gröbsten Missstände beseitigte. Diese Beispiele zeigen jedenfalls, dass überhaupt kein Grund besteht, elementare Menschenrechtsforderungen im WSK-Bereich für die USA auszunehmen. Wer sich als moralische Instanz für die Herrschaft des Rechts sieht, zu der der Schutz aller elementaren Menschenrechte zwingend gehört, sollte zunächst im eigenen Hause Menschenrechtsverbesserungen schaffen, ehe die Bemühungen auf internationaler Ebene pauschal kritisiert werden.

Die Kernaussagen des Sozialpakts finden sich in der zentralen Vorschrift des Art. 2 (1), wo es heißt:

„Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, einzeln und durch internationale Hilfe und Zusammenarbeit, insbesondere wirtschaftlicher und technischer Art, unter Ausschöpfung aller seiner Möglichkeiten Maßnahmen zu treffen, um nach und nach mit allen geeigneten Mitteln, vor allem durch gesetzgeberische Maßnahmen, die volle Verwirklichung der in diesem Pakt anerkannten Rechte zu erreichen.“

Im Übrigen hat der WSK-Ausschuss sich große Mühe gemacht, den Inhalt des zugegebenermaßen missverständlich formulierten Art. 2 (1) nach und nach zu präzisieren. Eine Auslegung des Art. 2 (1), die zu keiner Rechtsverbindlichkeit des Paktes führt, kann daraus nicht abgeleitet werden. Zwar sind die Verpflichtungen allgemein gehalten und offen formuliert und stellen insgesamt nur schwache Verpflichtungsgrade auf, aber immerhin handelt es sich um echte Vertragspflichten, die im Zusammenlesen mit konkreteren Verpflichtungen des Teils III des WSK-Pakts ihre Bedeutung erhalten. Jeder Staat ist folglich verpflichtet, die im Sozialpakt verbürgten Rechte so weit wie möglich zu verwirklichen, und dies Schritt für Schritt, bis zur Grenze seiner vorhandenen Ressourcen („to the maximum of its available resources“), nicht mehr und nicht weniger. Wenn also ein Tsunami-betroffener Staat nicht die Mittel besitzt, um wenigstens die Überlebensnotwendigkeiten seiner Bürger zu gewährleisten, sieht Art. 2(1) vor, dass dieser Staat gehalten ist, zu begründen, weshalb und wie viel er dennoch geleistet hat und ob er internationale ökonomische und technische Hilfe von anderen, reicheren Staaten angefordert hat, um die Menschenrechtslage seiner Bevölkerung zu verbessern.

In seinen Abschließenden Bemerkungen geht der Ausschuss aber penibel darauf ein, ob der Staat tatsächlich alles in seiner Macht stehende getan hat, um elementare soziale Menschenrechte zu gewährleisten und um die wenigen zur Verfügung stehenden Mittel gerecht und d.h. diskriminierungsfrei zu verteilen. Verletzungen von Gleichbehandlungsgeboten sind nicht primär ressourcenabhängig und können von armen, genauso wie von reichen Staaten abgestellt werden.

Im Ergebnis spiegelt Art. 2 (1) Sozialpakt nur die sehr unterschiedliche Ausgangslage der Staaten wider, und dies wird im Staatenberichtsverfahren auch stets angemessen berücksichtigt und gewürdigt. Doch liegt die Beweislast stets bei dem Berichtsstaat, nicht beim Ausschuss. Insgesamt bedeutet dies, dass nach ganz herrschender Meinung Art. 2 (1) des Sozialpakts eine zwar allgemein und je nach den Bedingungen des jeweiligen Einzelstaates formulierte, rechtlich verbindliche Verpflichtung enthält, an der das Verhalten des Vertragsstaates gemessen werden kann.

Um den z. T. vagen Begriffen des Paktes Konturen zu verleihen, ohne selber zu legeferieren, was allein den Vertragsstaaten zukäme, hat der Ausschuss auf ausdrückliche Bitten des ECOSOC und des MRR, aber auch einzelner Vertragsstaaten, mittlerweile 24 General Comments (GCs) verabschiedet, die inzwischen über 180 Seiten ausmachen, um einzelne Paktrechte näher zu qualifizieren und auszulegen. Solche General Comments dienen dem Zweck, die Rechtsauffassung des Ausschusses zu erklären – die 18 Ausschussmitglieder kommen aus sehr unterschiedlichen Kulturkreisen –, daneben dienen sie den Mitgliedstaaten bei der Erstellung ihrer Staatenberichte als Richtschnur, aber vor allem auch den internationalen und nationalen Nichtregierungsorganisationen bei der Erstellung ihrer Parallelberichte und bei ihrer Lobbyarbeit im nationalen Kontext. Auch die UN-Sonderorganisationen, die bei der Ausarbeitung solcher General Comments stets frühzeitig angehört werden, verwenden diese GCs für ihre eigenen programmatischen und Normsetzungs-Aufgaben.

Rechtlich sind solche GCs nach ganz überwiegender Meinung nicht verbindlich. Es handelt sich vielmehr um Standards, die man anlegen kann, aber nicht muss. Ein Staat, der eine Auslegung des Ausschusses nicht erfüllt, muss gleichwohl damit rechnen, dass der Ausschuss ihn beim nächsten Staatenberichtsverfahren ausführlich dazu befragt. Lehnt er dies ab, wird der Ausschuss in seinen „Abschließenden Bemerkungen“ sehr nachdrücklich formulierte Empfehlungen aussprechen, die zumindest große Publizität im Berichtsstaat selber auslösen können, vor allem dann, wenn NGOs innerstaatlich entsprechenden Druck ausüben. Die bisherigen GCs sind aber von den meisten Staaten sehr wohlwollend aufgenommen und in späteren Berichten z.T. auch zitiert worden. In einem Fall hat ein Vertragsstaat, dessen Bericht zur mündlichen Verhandlung kurz bevorstand, in einer nichtöffentlichen Sitzung mit Ausschussmitgliedern und Staatenvertretern sich kritisch über diese Ausschusspraxis geäußert. Die Ausschussmitglieder mussten sich jedoch nicht selber verteidigen, da dies von den übrigen Vertragsstaatenvertretern übernommen wurde. Die faktische Bewertung solcher General Comments ist folglich groß, sodass es auf ihre Rechtsnatur letztlich fast überhaupt nicht ankommt. Das ist Juristen, die am traditionellen positivistischen Rechtssatzmodell geschult wurden, oft nur schwer zu vermitteln. Bei der Verwirklichung der Menschenrechte zählt am Ende des Tages aber immer nur, ob sie tatsächlich beachtet werden, nicht so sehr, ob sie als Recht überhaupt anerkannt oder justiziabel im engeren Sinne sind.

Da Concluding Observations und General Comments bislang immer im Konsens-Verfahren verabschiedet wurden, dauert es oft lange, bis ein neuer GC schließlich verabschiedet wird. Über soziale Sicherheit wurde fast 18 Monate verhandelt, ehe der GC im November 2007 vom Ausschuss verabschiedet wurde. Im Falle des GC 20 über Nichtdiskriminierung im WSK-Bereich dauerte es über 4 Jahre. Das Konsens-Verfahren stellt überdies sicher, dass über alle kulturellen Differenzen hinweg ein consensus omnium sichergestellt wird, der allzu weitreichende Neuerungen in aller Regel ausschließt.

Das Beispiel des Rechts auf Wasser mag exemplarisch sein (vgl. Riedel 2005, Riedel/Rothen 2006). Im Wortlaut des Paktes findet sich dieses Recht nicht ausdrücklich. Der GC verwendet viel Platz darauf, nachzuweisen, dass sich dieses Recht aus der allgemein gehaltenen Sicherung des Lebensstandards ergibt und dass die Erwähnung einzelner Grundbedürfnisse wie Gesundheit, Wohnung, Bekleidung und Ernährung nicht abschließend gemeint seien, sondern Regelbeispiele darstellen. Immerhin ist der Zugang zur Trinkwasserversorgung mindestens genauso wichtig wie der zur Basisernährung. Spätere Konventionen wie die Kinderrechtskonvention nehmen Wasserversorgung deshalb auch schon auf. Seit Verabschiedung dieses GC hat es in der internationalen Literatur fast ausschließlich positive Stellungnahmen gegeben. Der GC dürfte mittelfristig Ausgangspunkt für die Erarbeitung von guiding principles, Leitlinien, sodann einer Menschenrechtserklärung zum Recht auf Wasser bis hin zur möglichen Erarbeitung einer Spezialkonvention zu einem späteren Zeitpunkt bilden. Angesichts großer Widerstände der Staaten ist eine baldige Verabschiedung einer solchen Konvention wohl aber nicht wahrscheinlich.

Neben General Comments haben aber auch sog. Committee Statements eine definitorische Rolle gespielt. Auf Bitten der Arbeitsgruppe des Menschenrechtsrates zur Schaffung eines Fakultativprotokolls zum Sozialpakt hat der Ausschuss im Mai 2007 ein solches Statement verabschiedet, wie der Ausschuss die Ressourcenfrage gemäß Art. 2 (1) im Falle eines Individualverfahrens behandeln würde. General Comments können aber nur zu bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen beschlossen werden; für diese eher hypothetische Frage bot sich deshalb nur die Form einer Erklärung des Ausschusses an. Unter Berufung auf den GC Nr. 3 verabschiedete der Ausschuss seine Erklärung und behandelte nacheinander die Frage der „progressiven Verwirklichung“, der „Ressourcenfrage“, die Formulierung „to the maximum of its available resources“, und was passiert, wenn nach Auffassung des Ausschusses ein Mitgliedsstaat seine Verpflichtungen aus den Einzelbestimmungen des Paktes nicht erfüllt. Eine Reihe von Staaten, die bislang einem Fakultativprotokoll zum Sozialpakt kritisch gegenüberstanden, haben daraufhin ihre Skepsis aufgegeben (vgl. Riedel 2011).

Nimmt man alle Reformversuche zusammen, so lässt sich behaupten, dass seit der Errichtung des neuen Menschenrechtsrates die Reformbereitschaft generell zugenommen hat und dass vor allem die vielen Jahre stiefmütterlicher Behandlung der WSK-Rechte ein Ende hat. Zur 60-Jahr-Feier der Allgemeinen Menschenrechtserklärung im Dezember 2008 konnte dementsprechend ein Vertragsentwurf von der Generalversammlung angenommen werden. Symbolische Daten wie die 60-Jahr-Feier der AMRE sind dabei erfahrungsgemäß hilfreiche Zusatzargumente. Das Fakultativprotokoll trat dann 2013 in Kraft und ist inzwischen von 21 Staaten ratifiziert worden. Gegenwärtig sind 16 Verfahren anhängig.


2. Narrationen

Ich komme jetzt zu den Narrationen, die Einblicke über die Arbeit des Sozialpaktausschusses geben.

a) Bekanntlich setzt sich der Ausschuss aus 18 Mitgliedern zusammen, die sich gegenwärtig drei Mal pro Jahr in Genf im Palais Wilson zu dreiwöchigen Sitzungsperioden treffen. Einige von ihnen bleiben anschließend noch eine weitere Woche dort, um Zusatzfragen an Staaten auszuarbeiten, deren Berichte zur Prüfung anstehen („presessional working group“). Die Mitglieder setzen sich aus Vertretern von sechs Weltregionen zusammen. Zumeist handelt es sich um ehemalige Botschafter oder ehemalige Regierungsmitglieder, deren Nähe zu der jeweiligen Regierung aber immer erkennbar bleibt. Gelegentlich sind Professoren oder Mitglieder von NGOs vertreten, wenn sie von den Staaten benannt und vom ECOSOC gewählt werden. An sich sollen alle Mitglieder, die in ihrer persönlichen Eigenschaft gewählt werden, völlig unabhängig sein. Leider ist in der Praxis der Vertragsorgane die Unabhängigkeit der Mitglieder immer ein Problem.

 In einem Falle empörte sich ein Mitglied in nichtöffentlicher Beratung darüber, dass sein Land die von der Ausschussmehrheit bevorzugte Lösung auf keinen Fall akzeptieren würde – obgleich es sich nicht um das Heimatland dieses Mitglieds handelte – und musste vom Vorsitz darauf hingewiesen werden, dass es darauf nicht ankomme, gefragt sei nur seine höchstpersönliche Meinung. In der Praxis führt das aber dazu, dass oft sehr lange über Abschließende Bemerkungen gesprochen wird und dass im Zweifel keine Empfehlung ergeht, weil kein Konsensus erreicht werden konnte, oder die Empfehlungen werden aus diesem Grunde verwässert. In dem genannten Fall wurde eine Kompromissformel gefunden, wonach ein „consensus minus one“ festgehalten wurde. So konnte im letzten Moment eine streitige Abstimmung vermieden werden. Andere Ausschüsse leiden wegen des Abstimmungsmodus angeblich unter heftigen Streitigkeiten unter den Mitgliedern, was der Sache nicht dient.

 Verschiedene Versuche sind unternommen worden, die Unabhängigkeit der Ausschüsse zu verstärken, allerdings nicht mit durchschlagendem Erfolg. Dazu gehört der Versuch, die Mandatszeit zu begrenzen. Gegenwärtig dauert die Wahlperiode vier Jahre mit Verlängerungsmöglichkeit. Einige Mitglieder sind schon mehr als 25 Jahre Mitglied und haben dann die Tendenz, Reformschritte zu bremsen. Es sieht so aus, als sollten demnächst zwei Wahlperioden die Grenze bilden. Acht Jahre erscheinen mir zu wenig, da es einige Jahre dauert, bis man die Arbeit des Ausschusses so durchblickt, dass man eigene Vorschläge durchsetzen kann. Dazu bedarf es vor allem des „networking“, der Art und Weise, wie man Lösungen durch informelle Verhandlungen innerhalb und außerhalb des Ausschusses im UN-System erreicht. Am besten wäre es, wenn den Ausschussmitgliedern nur eine Wahlperiode von zehn bis zwölf Jahren wie bei obersten Gerichten eingeräumt würde. Dies würde Abhängigkeiten von den Heimatstaaten verringern. Dagegen sträuben sich aber viele Staaten, denen völlig unabhängige Ausschussmitglieder suspekt sind.

b) Lassen Sie mich nun die tagtägliche Arbeit des Sozialpaktausschusses etwas näher umreißen: Beim Eintreffen im Palais Wilson findet jedes Ausschussmitglied auf seinem Platz einen Berg von Dokumenten vor, bestehend aus Staatenberichten, die zur Prüfung anstehen, sowie Zusatzinformationen von UN-Sonderorganisationen wie ILO, WHO, UNESCO, WIPO, WTO, UNHCR und andere. Dazu kommen Hintergrundberichte des UN-Hochkommissariats für Menschenrechte, relevante UPR-Berichte des MRR sowie von Sonderberichterstattern, alles in allem bis zu 1000 Seiten, die während der Verhandlungswochen abends und am Wochenende durchzuarbeiten sind, wenn dann nicht weitere informelle Meetings stattfinden.

 Zu Beginn einer jeden Sitzungsperiode findet in öffentlicher Sitzung ein Treffen mit NGOs statt, bei dem diese aktuelle Zusatzinformationen über die zu behandelnden Staaten liefern. Es folgt dann an einem bis eineinhalb Tagen ein Dialog mit einer Staatsdelegation, die zwischen vier und bis zu 25 Mitglieder umfasst. Der Dialog folgt einem Prüfungsraster, nach dem in verschiedenen Blöcken zuerst allgemeine und Diskriminierungsfragen erörtert werden, sodann verschiedene „cluster“ von Einzelrechten, etwa zu den sozialen Rechten, dann in einem weiteren Block zu Familienrechten, Ernährung, Wohnung, Gesundheit, Wasser und Sanitäreinrichtungen, sodann Bildungs- und Kulturrechtefragen. Angesichts der kurzen zur Verfügung stehenden Zeit und der Fülle an zu bearbeitendem Material – hinzu kommt noch weiteres über Internet geliefertes Material – gibt es Versuche, die Arbeitsmethoden der Ausschüsse zu verbessern, was hier aber nicht vertieft werden kann (vgl. Pillay 2012). Ein Vorschlag ist, künftig bei Folgeberichten nur noch priorisierte Fragen zu erörtern und eine Liste von vorab der Regierung übersandten Fragen zu behandeln (LOIPR, list of issues prior to reporting), um von vornherein Schwerpunkte des Dialogs zwischen Ausschuss und Mitgliedstaat festzulegen. Das wird gerade erprobt. Dabei können aber aktuelle Fragen und regelmäßig Probleme bei Einzelrechten aufwerfende Situationen zu kurz kommen. Immerhin soll jetzt die Rolle des Berichterstatters für jedes zur Prüfung anstehende Land verbessert werden.

c) Der Dialog mit den Regierungsvertretern wirkt für Beobachter (meist NGOs und angereiste Studierendengruppen) oft schwerfällig. Echte Dialoge finden kaum statt. Meist stellen viele Ausschussmitglieder Fragen, die von unterschiedlicher Qualität sind. Die Regierung hat dann dieselbe Zeit für Antworten, sodass viele Probleme mündlich nur angekratzt werden können. Das Ergebnis des Dialogs mündet dann in Abschließende Bemerkungen (concluding observations), die allerdings auch sämtliche schriftlichen Äußerungen einbeziehen können. Der Ablauf des Dialogs folgt im übrigen der Devise, dass der Ausschuss Vorschläge und Empfehlungen an den Staat richten möchte und bevorzugt deshalb auch den sog. „konstruktiven Dialog“ anstelle eines Rechtsverletzungsansatzes (violations approach). Ist die Ausschusskritik allzu ausgeprägt, führt dies oft dazu, dass die Staaten mit der weiteren Berichtspflicht ins Hintertreffen geraten. Einige Staaten sind ohnehin zehn bis 20 Jahre im Rückstand ihrer Berichtspflichten. In einigen wenigen Fällen hat der Ausschuss deshalb eine „non-reporting procedure“ für Staaten eingerichtet, die ihren Berichtspflichten überhaupt nicht nachkommen. Das schafft aber große Probleme bei der Faktenanalyse.

 Obgleich der konstruktive Dialog meist Mittel der Wahl ist, gibt es doch Ausnahmen, etwa wenn – wie im Falle von Israel – die Zuständigkeit des Ausschusses für Fragen der israelisch besetzten Gebiete bestritten wird. Hier hat der Ausschuss in aller Deutlichkeit hervorgehoben, dass die effektive Gebietskontrolle durch den Besetzerstaat Israel das maßgebliche Kriterium darstellt. Dem folgen auch alle anderen Vertragsorgane.

 Im Kosovo-Fall vor seiner Unabhängigkeit (vgl. Riedel 2014: 459, Krisch 1999) tauchte die Frage auf, ob anstelle Serbien/Montenegros die United Nations Mission in Kosovo (UNMIK), die UN-Repräsentanz als Surrogat des Staates, vom Ausschuss überprüft werden könnte. Serbien entsandte einen stellvertretenden Justizminister als Delegationschef, der die Zuständigkeit des Ausschusses bestritt und die Angelegenheit als Einmischung in die inneren Angelegenheiten Serbien/Montenegros betrachtete, da Kosovo lediglich eine serbische Provinz darstelle. Der Ausschuss wies darauf hin, dass es ausschließlich um Menschenrechtsverletzungen im Kosovogebiet gehe, über die Serbien keine effektive Gebietshoheit ausübte, und dass Statusfragen ausgeschlossen seien. Zur Überraschung des serbischen Ministers behandelten die Abschließenden Bemerkungen dann aber vor allem Menschenrechtsverletzungen gegenüber der serbischen Minderheit unter kosovarischer Kontrolle. UNMIK war dafür als vom UN-Sicherheitsrat eingesetzte Letztentscheidungsinstanz zuständig. Die UNMIK-Delegation bestand aber fast ausschließlich aus Vertretern der Kosovo-Regierung, die von der UNO noch nicht anerkannt war und ist, und diese versuchte, die Statusfrage immer wieder aufzuwerfen. Der Vorsitz unterbrach diese Redner dann aber umgehend, sodass am Ende ein für alle tragbares Ergebnis erreicht wurde: Kosovo ist menschenrechtlich keine „terra nullius“ und kein Niemandsland, und diese Sicht hat sich in allen übrigen Vertragsorganen verfestigt.

d) Die sogenannten „Follow Up-Procedures“, Folgebehandlungen von Ausschussempfehlungen, spielen eine immer größere Rolle in allen Vertragsorganen. Unternimmt der Staat nichts, um die Empfehlungen umzusetzen, so wird bei der Vorlage des nächsten Berichts intensiv und in sehr klaren Worten auf dies Versäumnis hingewiesen. Dabei wird die Sprache zunehmend strenger und der Ausschuss bedient sich dann der Sprache der Rechtsverletzungen, und dies mögen die Staaten nicht. Denn sie fürchten das öffentliche, internationale und nationale „naming and shaming“ doch sehr. Kein Staat steht gerne am Pranger.

e) Es gibt auch leider noch eine Reihe von Staaten, die überhaupt noch keinen Bericht zur WSK-Menschenrechtslage abgeliefert haben. Dazu gehörte bis vor einiger Zeit auch Brasilien. Eine NGO-Allianz, bestehend aus über 1500 Nichtregierungsorganisationen (NGOs), hatte mit finanzieller Unterstützung der Franziskaner einen „Schattenbericht“ von 600 Seiten erstellt, den sie dem Ausschuss überreichen wollten, da die Regierung weiterhin nichts unternahm. Nach den Zuständigkeitsregeln konnte der Ausschuss aber nicht offiziell tätig werden, weil er nur für den Staatendialog eingesetzt ist. Stattdessen wurde aber ein inoffizielles Treffen mit Ausschussmitgliedern organisiert, bei dem der Schattenbericht ausführlich präsentiert wurde. Auf Drängen der Ausschussmitglieder wurde aber ein Mitglied der Genfer Ständigen Vertretung Brasiliens hinzu geladen, und dies führte dazu, dass die brasilianische Regierung dann 18 Monate später ihren ersten Bericht ablieferte. Dies zeigt schon, wie kreativ nationale und internationale NGOs sind. Es zeigt sich in der UN-Praxis, dass die Ausschüsse ohne den fundierten und substantiellen Beitrag der NGOs ihre Arbeit nicht adäquat erfüllen könnten. Dies ist auch ein Feld, auf dem Studierende und Graduierte eine wichtige Rolle spielen können.

f) Daneben widmet sich der Ausschuss wie alle übrigen Vertragsorgane der Abfassung der bereits genannten Allgemeinen Kommentare, mit denen die Dialogpraxis über die Jahre zusammenfasst wird, um damit den Staaten neben Leitlinien auch Anhaltspunkte für konkrete Berichtspflichten bei den einzelnen Paktrechten zu bieten. Dies hilft auch den NGOs und letztlich auch den Ausschussmitgliedern selbst bei der Interpretation der oft abstrakt formulierten Paktpflichten. Denn das Spektrum der Rechte ist groß, und nicht jedes Mitglied ist Experte für sämtliche Rechte.

 Zur Vorbereitung und vor Abschluss eines General Comment führt der Ausschuss dann meist noch einen „Day of general discussion“ durch, bei dem die Kernfragen und strittige Punkte in öffentlicher Sitzung erörtert werden, ehe dann der General Comment vom Ausschuss in nicht-öffentlicher Sitzung verabschiedet wird. Zuletzt verabschiedet wurde der General Comment Nr. 24 über Staatenverpflichtungen nach dem Sozialpakt im Kontext von Wirtschaftsaktivitäten. Parallel dazu hat der MRR eine intergouvernementale Arbeitsgruppe zur Verantwortlichkeit von transnationalen Wirtschaftsunternehmen eingerichtet. Dabei tauchen viele neue Probleme auf, denen hier aber nicht weiter nachgegangen werden kann.


3. Ergebnis

Betrachtet man nun die Ergebnisse dieses Ausschussverfahrens, so ist die Bilanz doch recht ernüchternd: Die Abschließenden Bemerkungen und General Comments werden von den Staaten entgegengenommen und an die zuständigen Ministerien zuhause weitergeleitet, wo sie oft in Schubladen verschwinden, bis der nächste Bericht fällig ist.

Aber das ist nicht immer so: Gelegentlich gelingt es NGOs und nationalen Menschenrechtsinstitutionen wie dem Deutschen Institut für Menschenrechte in Berlin, auf gerügte Missstände in den Massenmedien und im Parlament hinzuweisen, und stoßen damit eine Reformdiskussion an, die durchaus erfolgreich sein kann. So etwa wurde in Deutschland ein Kontrollsystem für privat organisierte Altersheime geschaffen, nachdem der Ausschuss das Fehlen solcher Kontrollen gerügt und Abhilfe eingefordert hatte.

Mit der Schaffung des Universal Periodic Review-Verfahrens (UPR) im Menschenrechtsrat (MRR) ist eine Intensivierung der Debatte eingeleitet worden. Sämtliche Staaten, auch diejenigen, die den Menschenrechtsverträgen nicht beigetreten sind, müssen nun regelmäßig im intergouvernementalen Kontext Rede und Antwort stehen. Der MRR erlässt dann Empfehlungen, denen die Staaten zustimmen können, die sie offiziell ablehnen oder über die sie sich weiter Gedanken machen wollen – eine diplomatische Version von Ablehnung! Diese Ablehnungsmöglichkeiten stellen m.E. einen ersten, echten Rückschritt im internationalen Menschenrechtsschutzsystem dar.

Außerdem rückt das internationale öffentliche Interesse weg von den voll verbindlichen Vertragspflichten hin zu zwar wichtigen politischen und ethischen Verpflichtungen, wodurch aber keine Verbesserung des Menschenrechtsschutzsystems erreicht wird. Zudem wird durch die Politisierung in den zwischenstaatlichen Debatten oft ein sehr hoher Abstraktionsgrad erreicht, der zwar ein gutes Wertespektrum spiegelt, den betroffenen Individuen aber nur wenig Konkretes bietet. Die Flucht in solche Makro-Überlegungen verdeckt oder gelegentlich sogar vereitelt echte Menschenrechtsverbesserungen: So schön es ist, sich über extreme Armut oder Entwicklung als Menschenrecht abstrakt zu einigen, so wenig konkrete Folgerungen ergeben sich daraus aber bislang für die betroffenen Individuen. Kritiker sagen deshalb wohl zu Recht: die UN bieten normativ inzwischen zu viel des Guten (statt vieler Alston 1984). Die messbaren, konkreten Menschenrechtsverletzungen auf der Mikro-Ebene zerbröseln dabei unmerklich. Es gibt vielleicht inzwischen zu viel und zu sehr Wenigem Verpflichtendes auf der Durchsetzungsebene, was den Staaten aber gerade recht ist. Konkrete Schritte würden legislative oder administrative Umsetzung voraussetzen, und dazu sind viele Staaten kaum bereit. Rein politische Menschenrechtsresolutionen verpflichten zu wenig Konkretem, können in Sonntagsreden zitiert werden, ändern an der Menschenrechtssituation in den einzelnen Staaten aber nur wenig.

Was der Menschenrechtsbereich verlangt, ist Vertiefung bestehender Verpflichtungen, statt immer neuer Normen. Vielleicht ist nach einem halben Jahrhundert Menschenrechtspraxis in der UNO eine Rückbesinnung auf die klaren und verständlichen Normen der Allgemeinen Menschenrechtserklärung von 1948 und der beiden UN-Pakte von 1966 das Gebot der Stunde. Die politische Tendenz geht aber leider in eine andere, von Rechtspolitik gekennzeichnete Richtung.

Als Ergebnis möchte ich deshalb festhalten: Der vertragsrechtliche Menschenrechtsschutz auf internationaler Ebene bildet nach wie vor den „Goldstandard“ des Schutzes und stellt deshalb sehr wohl das Beste der Menschenrechtsbewegung dar. Alle übrigen Versuche, den Menschenrechtsschutz zu verbessern sind löblich, gelegentlich aber auch kontraproduktiv. Einer immer stärkeren Politisierung der Menschenrechte sollte widerstanden werden. Am Ende des Tages zählt nur, ob und wie der Schutz von Individuen, Gruppen und Völkerschaften verbessert wird. Zu Recht sind die UN-Pakte zusammen mit der Allgemeinen Menschenrechtserklärung als die Kronjuwelen des internationalen Menschenrechtsschutzes bezeichnet worden, auf die künftig das Hauptaugenmerk gerichtet werden sollte.


Literatur

Abraham, Meghna 2007: Building the New Human Rights Council, Friedrich-Ebert-Stiftung, Occasional Paper Nr. 33, August 2007, Genf.

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Der Autor

Eibe Riedel  ist emeritierter Professor für deutsches und ausländisches öffentliches Recht, Völkerrecht und Europarecht an der Universität Mannheim. Von 1997 bis 2012 war er Mitglied im UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte. 

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