Hintergründe, Bewertung und Perspektiven

Zusammenfassung

Das beschlossene Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz leitet in Deutschland den überfälligen Paradigmenwechsel von der rein freiwilligen Corporate Social Responsibility zu verbindlichen menschenrechtlichen und umweltbezogenen Unternehmenspflichten ein. Aufgrund starker behördlicher Durchsetzungsinstrumente ist das Gesetz kein zahnloser Tiger, sondern kann eine erhebliche vorbeugende Wirkung entfalten. Problematisch ist hingegen der Verzicht auf eine zivilrechtliche Haftungsregel, Einschränkungen der Sorgfaltspflichten gegenüber mittelbaren Zulieferern sowie die Begrenzung von Umweltstandards auf drei internationale Abkommen. Der politische Prozess zur Verabschiedung war gekennzeichnet durch eine breite gesellschaftliche Mobilisierung für ein Lieferkettengesetz sowie eine beispiellose Verhinderungskampagne großer deutscher Wirtschaftsverbände. Zivilgesellschaftliche Organisationen erwarten von der neuen Bundesregierung, dass sie das Gesetz nachbessert, sich für eine ambitionierte EU-Regulierung einsetzt und konstruktiv an den Verhandlungen zu einem VN-Abkommen zu Wirtschaft und Menschenrechten beteiligt.

Abstract

The German Act on Corporate Due Diligence Obligations in Supply Chains has initiated the overdue paradigm shift from purely voluntary Corporate Social Responsibility towards binding human rights and environmental obligations for business enterprises. The act is not toothless as it contains strong administrative enforcement instruments with a significant potential to prevent abuses. It is very problematic, however, that the act lacks a provision on civil liability, limits due diligence obligations with regards to indirect suppliers and limits environmental standards to three international conventions. The political process towards the act was characterized by a broad civil society mobilization for a Supply Chain Act and an unprecedented counter campaign of business associations. Civil society organizations are expecting that the new federal German government improves the Act, that it advocates for an ambitious corresponding EU regulation on Corporate Due Diligence and Corporate Accountability, and constructively engages in the negotiations on a UN Treaty on Business and Human Rights.

1.   Menschenrechtsverletzungen unter Beteiligung deutscher Unternehmen

Besiegelten Tschernobyl und Fukushima letztendlich den deutschen Atomausstieg, so gingen auch dem Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz mehrere Menschenrechtstragödien voraus. Für Bundesentwicklungsminister Gerd Müller (CSU), der das Lieferkettengesetz gemeinsam mit Bundesarbeitsminister Hubertus Heil (SPD) maßgeblich vorangetrieben hat, war die Katastrophe von Rana Plaza die Initialzündung: „‘Nie wieder Rana Plaza!‘: Das hat mir den Mut gegeben und auch die Kraft beim Besuch an den Trümmern in Bangladesch vor sieben Jahren“, erklärte Müller am Tag der Verabschiedung des Gesetzes im Bundestag am 11. Juni 2021. Und weiter: „Wir haben euch nicht vergessen; denn heute kommt das Lieferkettengesetz, ein starkes Signal und ein wichtiger Schritt zur Durchsetzung grundlegender Menschenrechtsstandards in globalen Lieferketten.“ (Müller 2021)

Bei dem Gebäudeeinsturz des Fabrikkomplexes Rana Plaza in Daka (Bangladesch) waren am 24. April 2013 mehr als 1.130 Menschen ums Leben gekommen, darunter mindestens 39 Kinder. Über 2.500 Menschen wurden zum Teil schwer verletzt. Wenige Monate zuvor hatte das deutsche Zertifizierungsunternehmen TÜV Rheinland die Produktionsstätte der Textilfabrik Phantom Apparel Ltd. im Rahmen eines Sozialaudits geprüft. Zwar hatte TÜV Rheinland nicht den Auftrag, die Gebäudestatik zu überprüfen, bezeichnete die Gebäudesicherheit in seinem Bericht aber dennoch als gut (vgl. ECCHR 2018).

Rana Plaza ist kein Einzelfall. Bereits im September 2012 waren in der pakistanischen Textilfabrik Ali Enterprises 258 Arbeiter*innen grausam erstickt und verbrannt, weil Notausgänge versperrt und Fenster vergittert waren (vgl. ECCHR 2020). Hauptkunde der Fabrik war der deutsche Textildiscounter KiK, der 2011 nach eigenen Angaben bis zu drei Viertel der Produktion kaufte. KiK behauptete, die Arbeitssicherheit und Arbeitsbedingungen durch Audits regelmäßig begutachtet zu haben. Mit der gebotenen menschenrechtlichen Sorgfalt hätte KiK die gravierenden Mängel im Brandschutz jedoch erkennen und deren Behebung einfordern müssen, was nicht geschah. Vier Betroffene reichten daher im März 2015 vor dem Landgericht Dortmund Zivilklage ein. Gemäß internationalem Privatrecht kam allerdings das Recht des Schadensortes, also Pakistans, zur Anwendung. Menschenrechtliche Sorgfaltspflichten sind darin nicht explizit verankert. Vor allem aber sieht das pakistanische Recht überaus kurze Verjährungsfristen vor, weshalb die Klage im Januar 2019 aus formalen Gründen abgewiesen wurde.

Am 25. Januar 2019 folgte mit dem Dammbruch eines Rückhaltebeckens der Eisenerzmine von VALE im brasilianischen Brumadinho ein drittes verheerendes Umwelt- und Menschenrechtsverbrechen in nur sieben Jahren (vgl. Friess 2020). Eine giftige Schlammwelle riss in wenigen Minuten 272 Menschen in den Tod, verseuchte Umwelt und Trinkwasser und zerstörte die Lebensgrundlagen für tausende Menschen. Nur vier Monate zuvor hatte das brasilianische Tochterunternehmen des deutschen TÜV SÜD eine Stabilitätserklärung für den Damm abgegeben, obwohl die Gutachter*innen seit November 2017 wussten, dass der Damm nach den üblichen Berechnungsstandards nicht den notwendigen, international anerkannten Sicherheitsfaktor erreichte. Die Staatsanwaltschaft des Bundesstaats Minas Gerais erhob im Januar 2020 Mordanklage gegen elf Mitarbeiter*innen von VALE und fünf von TÜV Süd. Sie wirft ihnen vor, aus Profitgier Leben aufs Spiel gesetzt zu haben. Bereits am 15. Oktober 2019 hatten MISEREOR und ECCHR gemeinsam mit fünf Hinterbliebenen gegen einen deutschen Mitarbeiter von TÜV Süd in München Strafanzeige wegen fahrlässiger Tötung, Privatbestechung und Herbeiführen einer Überschwemmung gestellt. Das Ermittlungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

Die genannten Fälle gingen durch die Weltpresse und trugen entscheidend dazu bei, Öffentlichkeit und Politik für die Problematik und die Notwendigkeit eines Lieferkettengesetzes zu sensibilisieren. Sie sind nur die Spitze des Eisbergs. Ob Kinderarbeit bei der Kakaoernte in Westafrika, Pestizidvergiftungen in Brasilien, Landvertreibungen für eine Bauxitmine in Neu-Guinea oder die Gefährdung von Lebensgrundlagen indigener Gemeinschaften durch ein Zementwerk in Indonesien: In all diesen Fällen spielten auch Importe, Exporte, Investitionen, Kredite oder Dienstleistungen deutscher Unternehmen eine wichtige Rolle (vgl. Initiative Lieferkettengesetz 2020c).

In den Bereichen Energie und Landwirtschaft haben Germanwatch und MISEREOR Menschenrechtsverletzungen unter direkter oder indirekter Beteiligung deutscher Politik und Wirtschaft in den letzten Jahren systematisch dokumentiert und die Verfahren großer deutscher Unternehmen zur menschenrechtlichen Sorgfalt analysiert (Heydenreich/Paasch 2017, 2020). Fazit: Kaum ein deutsches Unternehmen erfüllt die Standards der UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte (UNLP), die bereits 2011 im UN-Menschenrechtsrat verabschiedet wurden. Auch eine Studie des Business and Human Rights Resource Center attestiert keinem der 20 größten deutschen Unternehmen eine angemessene menschenrechtliche Sorgfalt (vgl. Winistörfer 2019).

Dabei waren internationale Wirtschaftsverbände nach der Verabschiedung der UNLP voll des Lobes für deren „pragmatischen Ansatz“ gewesen. „Die Wirtschaft ist entschlossen, ihre Verantwortung zur Achtung der Menschenrechte wahrzunehmen“, versprachen damals die Internationale Handelskammer (ICC) und die Internationale Organisation der Arbeitgeber (IOE), zu der auch die Bundesvereinigung deutscher Arbeitgeberverbände (BDA) gehört (OUE/ICC/BIAC 2011).

2.   Die UN-Leitprinzipien und der deutsche ­Aktionsplan für Wirtschaft und Menschenrechte

Gemäß UNLP stehen zunächst Staaten in der Pflicht, Menschenrechtsverletzungen in der Wirtschaft durch „wirksame Politiken, Gesetzgebung, sonstige Regelungen und gerichtliche Entscheidungsverfahren […] zu verhüten, zu untersuchen, zu ahnden und wiedergutzumachen“ (Prinzip 1) (Deutsches Global Compact Netzwerk 2020). Dies gilt zunächst im jeweils eigenen staatlichen Territorium. Der UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte hat in seinem Allgemeinen Kommentar Nr. 24 (Juni 2018) darüber hinaus die Verpflichtung von Staaten bekräftigt, auch außerhalb des eigenen Territoriums im Wirtschaftsgeschehen seine Einflussmöglichkeiten zur Achtung, zum Schutz und zur Gewährleistung der Menschenrechte auszuschöpfen (CESCR 2017).

Auch Unternehmen tragen nach den UNLP eine eigene Verantwortung, die Menschenrechte in ihren Aktivitäten und Geschäftsbeziehungen zu achten. Entsprechend den Prinzipien 11-24 sollen Unternehmen menschenrechtliche Grundsatzerklärungen verabschieden, die Menschenrechte in alle Bereiche der Unternehmenspolitik integrieren, menschenrechtliche Risiken und Auswirkungen untersuchen, Maßnahmen zur Abwendung dieser Risiken ergreifen, Schäden wiedergutmachen, über Risiken und Maßnahmen transparent berichten sowie Beschwerdemechanismen einrichten. Dies durchzusetzen, ist wiederum Teil der menschenrechtlichen Schutzpflicht der Staaten. Dazu gehört auch die Verpflichtung, Betroffenen von wirtschaftsbezogenen Menschenrechtsverletzungen den Zugang zu Gerichten zu gewährleisten, indem sie „rechtliche, praktische und andere relevante Schranken abbauen […], die zur Verweigerung des Zugangs zu Abhilfe führen könnten“ (Prinzip 26).

Zur Umsetzung der UN-Leitprinzipien verabschiedete auch die Bundesregierung Ende 2016 einen Nationalen Aktionsplan (NAP) für Wirtschaft und Menschenrechte (Deutsche Bundesregierung 2016). Darin brachte sie zwar ihre „Erwartung“ zum Ausdruck, dass alle deutschen Unternehmen ihre menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten umsetzen. In einem gemeinsamen Positionspapier hatten NRO und Gewerkschaften die Bundesregierung im Vorfeld aufgefordert, „Unternehmen zur Einhaltung der gebührenden menschenrechtlichen Sorgfalt im globalen Geschäftsverkehr gesetzlich [zu] verpflichten.“ (CorA/Forum Menschenrechte/VENRO 2015) Die Bundesregierung griff diese Forderung im NAP jedoch nicht auf. Verbindlich vorgeschrieben wurden die Sorgfaltspflichten nicht einmal für Unternehmen in staatlichem Eigentum oder als Voraussetzung für Subventionen, öffentliche Aufträge oder die Außenwirtschaftsförderung des Bundes (vgl. Amnesty International et al. 2017).

Immerhin kündigte die Bundesregierung im NAP an, die Einhaltung der Sorgfaltspflichten durch deutsche Unternehmen mit über 500 Mitarbeitenden durch ein Monitoring zu überprüfen. Sofern weniger als die Hälfte der Unternehmen die Erwartung der Bundesregierung erfüllt, werde sie „weitergehende Schritte bis hin zu gesetzlichen Maßnahmen“ prüfen. Im Koalitionsvertrag von 2018 formulierte die folgende Bundesregierung es verbindlicher: „Falls die wirksame und umfassende Überprüfung des NAP 2020 zu dem Ergebnis kommt, dass die freiwillige Selbstverpflichtung der Unternehmen nicht ausreicht, werden wir national gesetzlich tätig und uns für eine EU-weite Regelung einsetzen.“ (CDU/ CSU/ SPD 2018: 156).

Im Juli 2020 wurde das Endergebnis des Monitorings bekannt, wonach nur 13 bis 17 Prozent der deutschen Unternehmen mit über 500 Mitarbeitenden die menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten freiwillig wahrnehmen (vgl. EY et al. 2020). Dabei wurden auf Druck von Wirtschaftsminister Peter Altmaier und der Wirtschaftslobby nur Unternehmen überprüft, die sich freiwillig an der Befragung beteiligten. Im dritten und letzten Zwischenbericht wurden daher „deutliche Hinweise auf eine Verzerrung“ konstatiert: Während demnach zwei Drittel der antwortenden Unternehmen über eine Grundsatzerklärung zu Menschenrechten verfügen, trifft dies nur auf 48 Prozent der Bruttostichprobe zu (ebd.: 18). Man muss also davon ausgehen, dass der Anteil der tatsächlichen Erfüller bezogen auf die Grundgesamtheit aller Unternehmen mit über 500 Mitarbeitenden noch deutlich geringer ist als unter den Unternehmen, die geantwortet hatten.

Hinzu kommt, dass die Plausibilität der Unternehmensantworten nur oberflächlich überprüft wurde. Auch die Bewertungskriterien entsprachen in weiten Teilen nicht den UNLP (vgl. CorA et al. 2020). Umso eklatanter verdeutlichte das schwache Abschneiden der Unternehmen den Handlungsbedarf, deutsche Unternehmen gesetzlich zur menschenrechtlichen Sorgfalt zu verpflichten. Kanzlerin Angela Merkel, die einem Lieferkettengesetz bis dahin sehr skeptisch gegenübergestanden hatte, beauftragte daraufhin – sowie aufgrund des erheblichen öffentlichen Drucks – die Bundesminister Hubertus Heil, Gerd Müller und Peter Altmaier, die Eckpunkte für ein solches Gesetz zu erarbeiten.

Aufgrund des Widerstands des Bundeswirtschaftsministers gegen die ursprünglichen ambitionierten Pläne von Heil und Müller gestalteten sich die Verhandlungen jedoch äußerst zäh, sodass erst am 3. März 2021 ein Kabinettsbeschluss zustande kam. Und aufgrund des fortgesetzten Widerstands von Wirtschaftsverbänden und dem Wirtschaftsflügel der Union wurde das so genannte Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz erst am 11. Juni 2021 – mit geringfügigen Änderungen gegenüber dem Regierungsentwurf – im Bundestag verabschiedet; es wird am 1. Januar 2023 in Kraft treten. Das Gesetz stellt in Deutschland einen Paradigmenwechsel vom Prinzip der freiwilligen Unternehmensverantwortung zur Verbindlichkeit dar. Hinter den Forderungen deutscher Entwicklungs-, Menschenrechts-, Umweltorganisationen und Gewerkschaften bleibt es in vielerlei Hinsicht aber weit zurück.

3.   Wegbereiter und zivilgesellschaftliche Erwartungen an ein wirksames Lieferkettengesetz

Zurecht haben viele Menschenrechts- und Entwicklungsorganisationen an den 2011 verabschiedeten UNLP bemängelt, dass sie völkerrechtlich unverbindlich sind, hinsichtlich der gebotenen Sorgfalt von Unternehmen und des Zugangs zu gerichtlicher Abhilfe viele unverbindliche Formulierungen enthalten und die extraterritorialen Verpflichtungen konservativ auslegen (vgl. Heydenreich/Paasch 2014: 29-32). Dennoch bekräftigen auch die UNLP die Verpflichtung von Staaten, Unternehmen zur Achtung der Menschenrechte zu verpflichten und Betroffenen von Unternehmensunrecht Zugang zu gerichtlicher Abhilfe zu gewährleisten.

Dieser Logik sind seither zahlreiche Initiativen auf regionaler und nationaler Ebene gefolgt, die Unternehmen verbindliche Sorgfaltspflichten auferlegen. Dazu gehören unter anderen der britische Modern Slavery Act von 2015, die Konfliktmineralien-Verordnung der EU von 2017, die französische Loi de vigilance von 2017 und die niederländische Wet Zorgplicht Kinderarbeid von 2019. Diese und andere Initiativen sehen jedoch sehr unterschiedliche Anwendungsbereiche, Reichweiten der Sorgfaltspflicht und Durchsetzungsinstrumente vor (vgl. Grabosch 2020).

Die 2017 verabschiedete Loi de vigilance ist – trotz mancher Schwächen – in vielerlei Hinsicht bis heute das weltweit ambitionierteste Sorgfaltspflichtengesetz (vgl. Cossart/Silvestre 2021). Es verpflichtet große französische Unternehmen zunächst, einen Sorgfaltsplan (plan de vigilance) zu veröffentlichen und umzusetzen, um Risiken für die Menschenrechte, Grundfreiheiten, Gesundheit und Sicherheit sowie die Umwelt zu identifizieren und ihnen vorzubeugen. Diese Sorgfaltspflicht bezieht sich nicht nur auf den eigenen Geschäftsbereich der betroffenen Unternehmen, sondern auch auf die von ihnen kontrollierten Unternehmen sowie Zulieferer und Unterauftragnehmer, mit denen sie eine „etablierte geschäftliche Beziehung“ unterhalten. Über die Präventivwirkung hinaus schafft das Gesetz außerdem einen neuen Verhaltensstandard für Mutterkonzerne, dessen Missachtung zur zivilrechtlichen Haftung führen kann, wenn dadurch Schäden mitverursacht werden (ebd.: 90 f.).

In Deutschland starteten – auch vor dem Hintergrund des NAP und des Koalitionsvertrags – 18 zivilgesellschaftliche Organisation – darunter Brot für die Welt, MISEREOR, Germanwatch, Oxfam, BUND, Greenpeace, DGB und Ver.di – im September 2019 die Initiative Lieferkettengesetz, die inzwischen 130 Träger und Unterstützerorganisationen zählt. Von Bundesregierung und Bundestag forderten sie ein Lieferkettengesetz, das in Deutschland alle Unternehmen ab 250 Mitarbeitenden mit einer Bilanzsumme ab 20 Millionen Euro und/oder mehr als 40 Millionen Jahresumsatz zur angemessenen menschenrechtlichen und umweltbezogenen Sorgfalt verpflichtet (Initiative Lieferkettengesetz 2019). Auch kleinere Unternehmen sollten erfasst werden, wenn ihre Geschäftstätigkeit besondere Menschenrechts- und Umwelt­risiken birgt.

Die Sorgfaltspflichten sollten für alle Aktivitäten und Geschäftsbeziehungen entlang der gesamten Wertschöpfungskette gelten. Sie sollten die Unternehmen gemäß UNLP verpflichten, tatsächliche und potenzielle Auswirkungen zu analysieren, geeignete Präventions- und Abhilfemaßnahmen zu ergreifen sowie einen Beschwerdemechanismus einzurichten, über den Betroffene ggf. auch Wiedergutmachung erlangen können. Unternehmen sollten zudem verpflichtet werden, ihre Sorgfaltsmaßnahmen unternehmensintern zu dokumentieren und regelmäßig einen Sorgfaltsplan zu veröffentlichen. Eine zu benennende Behörde sollte risikobasierte Prüfungen der Sorgfaltsmaßnahmen vornehmen und dabei auch Hinweise aus der Zivilgesellschaft einholen. Bei Missachtung der Sorgfaltspflichten sollte das betreffende Unternehmen zunächst mit öffentlich-rechtlichen Sanktionen belegt werden, wozu Bußgelder in einer Höhe von bis zu zehn Prozent des Jahresumsatzes, der Ausschluss von öffentlichen Vergabeverfahren sowie von der Außenwirtschaftsförderung gehören.

Als „Kernstück eines wirksamen Lieferkettengesetzes“ forderte die Initiative darüber hinaus eine Regelung, wonach Unternehmen für Schäden haften, die durch Missachtung ihrer Sorgfaltspflichten entstanden sind. Dies sollte nicht nur für die Rechtsgüter Leib, Leben und Eigentum gelten, die bereits jetzt im deutschen Zivilrecht geschützt sind, sondern auch für kollektive Schäden, die durch Verschmutzung von Land und Gewässern verursacht wurden. Eine teilweise Beweislastumkehr sollte Unternehmen verpflichten, die Einhaltung von Sorgfaltspflichten vor Zivilgerichten selber zu belegen, weil es für Betroffene ohne Einblick in interne Unternehmensunterlagen geradezu unmöglich ist, das Gegenteil zu beweisen. Das Gesetz sollte schließlich als Eingriffsnorm ausgestaltet werden, damit dessen Bestimmungen vor deutschen Zivilgerichten auch dann zur Anwendung kommen, wenn der Schadensfall im Ausland eintritt und nach internationalem Privatrecht ansonsten ausländisches Recht angewendet würde. Juristisch untermauert wurden die Vorschläge der Initiative in einem eigenen Rechtsgutachten (Initiative Lieferkettengesetz 2020a).

Mit ihrer Forderung nach einem wirksamen Lieferkettengesetz konnte das Bündnis auf eine sehr breite gesellschaftliche Unterstützung zählen. Über 222.000 Menschen unterzeichneten bis September 2020 eine entsprechende Petition der Initiative Lieferkettengesetz an Bundeskanzlerin Angela Merkel. In einer repräsentativen Umfrage von infratest dimap sprachen sich im September 2020 drei Viertel der Befragten für ein Lieferkettengesetz aus, wobei die Unterstützung unter Anhänger*innen der CDU und CSU genauso hoch war wie im Bevölkerungsdurchschnitt (Zacharakis 2020). Unterstützung erhielt das Vorhaben auch durch die Evangelische Kirche Deutschlands (EKD) und die Deutsche Bischofskonferenz (DBK). In einer gemeinsamen Erklärung sprachen sich darüber hinaus weltweit 233 katholische Bischöfe aus 43 Ländern – darunter 14 aus Deutschland – für ambitionierte nationale Lieferkettengesetze, eine entsprechende EU-Regulierung sowie ein UN-Abkommen für Wirtschaft und Menschenrechte aus (MISEREOR 2020).

Auch 73 Unternehmen unterstützten in einem gemeinsamen Statement ein deutsches Lieferkettengesetz, darunter nicht nur GEPA, die GLS Bank, Armedangels oder Tchibo, sondern auch REWE, Primark, Epson und KiK: „Eine gesetzliche Regelung menschenrechtlicher und umweltbezogener Sorgfaltspflichten würde zu Rechtssicherheit und gleichen Wettbewerbsbedingungen beitragen. Sie würde sicherstellen, dass für alle der gleiche Standard gilt und kein Unternehmen sich ohne Konsequenzen seiner Verantwortung entziehen oder Gewinne auf Kosten von Mensch und Natur machen darf.“ (BHRRC 2021) Mit ähnlichen Argumenten sprachen sich bis Januar 2021 auch 130 Wirtschaftswissenschaftler*innen für ein ambitioniertes Lieferkettengesetz aus (Initiative Lieferkettengesetz 2021a).

4.   Widerstand und Verwässerung durch deutsche Wirtschaftsverbände

Im starken Kontrast zu dieser breiten gesellschaftlichen Unterstützung – auch aus der Wirtschaft und Wirtschaftswissenschaft – steht der massive Widerstand, den große Wirtschaftsverbände wie die Bundesvereinigung Deutscher Arbeitgeberverbände (BDA), der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) und der Deutsche Industrie- und Handelskammertag (DIHK) gegen das Lieferkettengesetz mobilisierten. Seit 2017 versuchten sie erfolgreich, das Monitoring der menschenrechtlichen Sorgfalt deutscher Unternehmen durch die Bundesregierung zu verzögern sowie die Methodik und Anforderungen aufzuweichen (vgl. Paasch/Seitz 2020a). Seitdem Mitte Juli 2020 dennoch das negative Abschneiden der Unternehmen beim Monitoring bekannt geworden war und Bundeskanzlerin Merkel sich grundsätzlich für ein Lieferkettengesetz ausgesprochen hatte, konzentrierten sich ihre Anstrengungen auf die Verhinderung oder Aushöhlung eines möglichen Gesetzes (vgl. Paasch/Seitz 2020b).

Im August 2020 schlugen sie der Bundesregierung konkret vor, den Anwendungsbereich auf Unternehmen ab 5.000 Mitarbeitenden und damit auf etwa 280 deutsche Unternehmen zu beschränken (vgl. Dohmen 2020). Entgegen den UNLP sollten die Sorgfaltspflichten nur direkte Zulieferer erfassen, sodass die größten Risikobereiche – etwa Bergbau und Plantagenarbeit – in der Regel ausgeblendet würden. Ebenso wollten sie alle Investitionen und Dienstleistungen – zum Beispiel für Risikoprojekte wie Staudämme, Minen oder Kohlekraftwerke – sowie Exporte, etwa von giftigen Pestiziden oder Müll, von der Sorgfaltspflicht ausschließen. Auch Umweltstandards sollten nach dem Willen der Verbände nicht vorgeschrieben werden.

Über eine so genannte White List wollten die Verbände außerdem deutsche Wirtschaftsaktivitäten in Ländern von der Sorgfaltspflicht ausnehmen, in denen angeblich „grundsätzlich keine besondere Risikoanalyse erforderlich“ sei, „weil ein hohes Niveau an gesetzlichen Standards besteht“, so die gemeinsame Forderung von BDI, BDA und DIHK. Dazu sollten neben dem europäischen Wirtschaftsraum, den USA, Kanada und UK „mindestens“ alle Länder gehören, mit denen die EU Freihandelsabkommen abgeschlossen hat: Dazu gehören zum Beispiel Länder wie Algerien, Ägypten, Türkei, Kolumbien, Mexiko, Honduras, Vietnam oder Südkorea mit teils katastrophaler Menschenrechtslage.

Vor allem aber lehnten es die Verbände grundsätzlich ab, dass deutsche Unternehmen für vermeidbare und vorhersehbare Schäden zivilrechtlich haften, die sie durch mangelnde menschenrechtliche Sorgfalt bei ihren Auslandgeschäften mitverursacht haben. Ordnungsrechtliche Sanktionen über das Vergaberecht lehnten sie ebenfalls ab. Berichtspflichten von Unternehmen sollten zudem auf ein Minimum reduziert werden. Und schließlich sollte das Gesetz erst nach fünf bis sieben Jahren in Kraft treten. Sehr ähnliche Forderungen wie BDI, BDA und DIHK stellten auch der Handelsverband Deutschland (HDE), der Handelsverband Textil (BTE) und der Handelsverband Lebensmittel (BVLH) in einem gemeinsamen Papier. Enge Verbündete fanden die Verbände beim Wirtschaftsflügel der Unionsfraktion im Bundestag und im Wirtschaftsrat der CDU, welcher das Lieferkettengesetz als „linksideologisches“ Projekt bezeichnete (Wirtschaftrat der CDU e. V. 2021).

Begleitet wurde die Lobbyoffensive von polemischen öffentlichen Äußerungen, die jeder sachlichen Grundlage entbehrten. So behauptete der damalige BDA-Chef Ingo Kramer im Dezember 2019, mit einem Lieferkettengesetz „stehe ich ja schon mit beiden Beinen im Gefängnis“, obwohl die zu dem Zeitpunkt diskutierten Vorschläge längst keine strafrechtliche Komponente mehr enthielten. BDA-Geschäftsführer Steffen Kampeter behauptete seinerseits im Deutschlandfunk: „Man soll haften, wenn im Rahmen der Lieferkette Dritte irgendwas falsch gemacht haben, also eine verschuldensfreie Haftung de facto.“ (Deutschlandfunk 2020) Dabei sollten Unternehmen nur dann haften, wenn sie durch mangelnde eigene Sorgfalt vorhersehbare und vermeidbare Schäden mit verursacht haben.

Nicht minder polemisch behauptete Lars Feld, damals Vorsitzender des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (Wirtschaftsweise), ein Lieferkettengesetz lege „die Axt an das bisherige Erfolgsmodell der deutschen Wirtschaft“ und führe zu einer „massiven Belastung“ der deutschen Wirtschaft (Zeit-Online 2020). Dabei schätzte eine Studie im Auftrag der EU-Kommission die Umsetzungskosten menschenrechtlicher und umweltbezogener Sorgfaltspflichten für große Unternehmen auf durchschnittlich 0,005 Prozent ihrer Umsätze und für kleine und mittlere Unternehmen auf 0,07 Prozent (Europäische Kommission 2020). Andere renommierte Ökonomen wie Achim Truger und Marcel Fratzscher widersprachen der These von Lars Feld entsprechend deutlich (Frankfurter Rundschau 2020, Saarbrücker Zeitung 2020).

Noch drei Tage vor Verabschiedung des Lieferkettensorgfaltspflichtengesetzes im Bundestag veröffentlichte die Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft gemeinsam mit der BDA, Gesamtmetall, dem Verband der deutschen Maschinen- und Anlagenbauer (VDMA) sowie 17 weiteren Unternehmensverbänden eine ganzseitige Anzeige in der FAZ, dem Handelsblatt und Die Welt, in der sie den Bundestag zur Ablehnung aufriefen (vgl. INSM 2021). Zwar konnten die Verbände das Gesetz am Ende nicht verhindern, erfolglos waren sie gleichwohl nicht. In ihren nicht veröffentlichten, aber im Juni 2020 bekannt gewordenen Eckpunkten für ein Sorgfaltspflichtengesetz vom 10. März 2020 waren Arbeitsminister Heil und Entwicklungsminister Müller den Vorschlägen der Initiative Lieferkettengesetz noch in zentralen Punkten gefolgt.[1] Mithilfe von Wirtschaftsminister Altmaier und Bundeskanzlerin Merkel gelang es den Unternehmensverbänden jedoch, das Gesetz in der Folgezeit deutlich abzuschwächen (vgl. Paasch/Seitz 2021).

5.   Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz: Einstieg in den Paradigmenwechsel

Die Initiative Lieferkettengesetz hat das am 11. Juni 2021 im Bundestag verabschiedete Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz als einen wichtigen „Etappenerfolg“ bezeichnet. „Im Kampf gegen Menschenrechtsverletzungen und Umweltzerstörung in den Lieferketten sind wir noch lange nicht am Ziel, aber mit dem neuen Gesetz sind wir endlich am Start“ (Initiative Lieferkettengesetz 2021b und Initiative Lieferkettengesetz 2021c). Das Gesetz tritt am 1. Januar 2023 in Kraft und gilt zunächst für etwa 900 Unternehmen mit über 3.000 Mitarbeitenden, ab 2024 dann für etwa 4.800 Unternehmen mit jeweils über 1.000 Mitarbeitenden. Darin eingeschlossen sind Zweigniederlassungen ausländischer Unternehmen in Deutschland.

Das Gesetz verpflichtet diese Unternehmen in ihren Lieferketten zur angemessenen Beachtung der in §3 festgelegten menschenrechtlichen und umweltbezogenen Sorgfaltspflichten, um Risiken vorzubeugen, sie zu minieren oder die Verletzung zu beenden. Zu diesen Sorgfaltspflichten gehört die Einrichtung eines Risikomanagements mit klaren betriebsinternen Zuständigkeiten, die Durchführung von Risikoanalysen, Abgabe einer Grundsatzerklärung, Verankerung von Präventionsmaßnahmen, das Ergreifen von Abhilfemaßnahmen, die Einrichtung eines Beschwerdeverfahrens sowie die Dokumentation und Berichterstattung über die Einhaltung der Sorgfaltspflichten.

Der Begriff der Lieferkette wird dabei breit definiert. Sie bezieht sich auf „alle Produkte und Dienstleistungen“ eines Unternehmens und „umfasst alle Schritte im In- und Ausland, die zur Herstellung der Produkte und zur Erbringung der Dienstleistungen erforderlich sind, angefangen von der Gewinnung der Rohstoffe bis zur Lieferung an den Endkunden“. Dabei geht es also nicht nur um Importe, sondern auch Exporte sowie die Erbringung und Inanspruchnahme von Dienstleistungen. In der Gesetzesbegründung zu §2 Abs. 5 wird betont, dass auch der Vertrieb von Produkten sowie Finanzdienstleistungen einschließlich Investitionen und Kredite in den nachgelagerten Stufen der Lieferkette erfasst sind.

Das Gesetz schützt zunächst in einem allgemeinen Sinne die Rechtsgüter, die sich aus neun aufgelisteten Konventionen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) sowie den beiden internationalen Pakten der Vereinten Nationen über politische und bürgerliche Rechte sowie über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte ergeben (§2). Allerdings wird der Risikobegriff einschränkend als ein „Zustand [definiert], bei dem aufgrund tatsächlicher Umstände mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Verstoß gegen eines der folgenden Verbote droht“. Aufgelistet werden nachfolgend die Verbote von Kinderarbeit, Zwangsarbeit, aller Formen der Sklaverei, der Missachtung nationaler Arbeitsschutzgesetze, der Koalitionsfreiheit, der Ungleichbehandlung und des Vorenthaltens eines angemessenen Lohns. Verboten werden auch bestimmte Umweltzerstörungen, welche die Produktion von Nahrung, den Zugang zu Trinkwasser und Sanitäranlagen oder die Gesundheit beeinträchtigen. Hinzu kommen die Verbote widerrechtlicher Zwangsräumung sowie bestimmte Menschenrechtsverletzungen beim Einsatz von Sicherheitskräften.

Die Konkretisierung dieser Risiken ist zwecks Bestimmtheit einerseits zu begrüßen. Andererseits bleiben die konkreten Formulierungen an einigen Stellen hinter internationalen Menschenrechtsstandards zurück. So ist ein angemessener Lohn nach §2 Abs. 8 „mindestens der nach dem anwendbaren Recht festgelegte Mindestlohn“, obwohl national festgelegte Mindestlöhne die Lebenshaltungskosten häufig nicht decken. Auch beim Verbot „widerrechtlicher“ Zwangsräumung und des Entzugs von Land, Wäldern und Gewässern fehlt der Hinweis auf internationale Standards, wie sie in den Menschenrechtspakten, Rechtskommentaren des UN-Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sowie den FAO-Leitlinien für die verantwortungsvolle Verwaltung von Boden- und Landnutzungsrechten, Fischgründen und Wäldern definiert werden. Hinzu kommt, dass die explizit genannten Verbote längst nicht alle Rechtsgüter abdecken, die sich aus den genannten internationalen Abkommen ergeben. Über die aufgelisteten Verbote hinaus sind Risiken hinsichtlich aller geschützten Rechtsgüter allerdings auch zu beachten, wenn sie durch Tun oder Unterlassen unmittelbar und „in besonders schwerwiegender Weise“ beeinträchtigt werden (§2, 12).

Positiv ist prinzipiell, dass auch umweltbezogene Sorgfaltspflichten in das Gesetz aufgenommen wurden und entsprechende Risiken benannt werden. Allerdings werden diese begrenzt auf das Verbot der Herstellung und Verwendung von mit Quecksilber versetzten Produkten (Minamata-Übereinkommen), der Produktion und Verwendung gefährlicher Chemikalien (Stockholmer Übereinkommen) sowie der nicht umweltgerechten Handhabung, Sammlung, Lagerung und Entsorgung von Abfällen (Baseler Übereinkommen). Andere zentrale Umweltabkommen wie das Pariser Klimaabkommen oder die Konvention über biologische Vielfalt werden nicht erfasst.

Ein zentraler Kritikpunkt zivilgesellschaftlicher Organisationen und des Deutschen Instituts für Menschenrechte (DIMR) bezieht sich darauf, dass vollumfängliche Sorgfaltspflichten auf den eigenen Geschäftsbereich und direkte Zulieferer beschränkt werden (DIMR 2021). Zum Geschäftsbereich der Obergesellschaft gehören auch konzernangehörige Gesellschaften im In- und Ausland, wenn die Obergesellschaft auf diese einen „bestimmenden Einfluss“ ausübt. Mit Blick auf so genannte mittelbare Zulieferer verlangt das Gesetz von deutschen Unternehmen zunächst keine menschenrechtlichen Risikoanalysen, Vorbeuge- und Abhilfemaßnahmen. Dass Daimler oder BMW beim Stahlkonzern Thyssenkrupp in Essen schwere Menschenrechtsverletzungen feststellen werden, ist aber kaum zu erwarten. Ganz anders verhält es sich hingegen beim brasilianischen Bergbaugiganten VALE, aus dessen Bergwerken ein Großteil der von Thyssenkrupp verwendeten Eisenerze stammt. Auch Aldi und Lidl beziehen Bananen in der Regel nicht direkt von den Produzent*innen, sondern von einer Handvoll direkter Zulieferer aus Deutschland. Senken die Supermärkte ihre Einkaufspreise, tragen sie dennoch zur Ausbeutung auf den Bananenplantagen in Ecuador bei.

Unternehmensverbände und der Wirtschaftsflügel der Union hatten wiederholt gefordert, die Sorgfaltspflichten komplett auf das erste Glied der Kette zu beschränken. Der Gesetzentwurf sieht stattdessen vor, dass Unternehmen durchaus Risiken analysieren und Abhilfemaßnahmen ergreifen müssen, wenn sie „substantiierte Kenntnis“ über eine mögliche Menschenrechtsverletzung erlangen, ihnen also „tatsächliche Anhaltspunkte“ vorliegen, die eine menschenrechtliche Verletzung oder einen Verstoß gegen eine umweltbezogene Pflicht „möglich erscheinen lassen“ (§9). Dies kann laut Gesetzesbegründung zu §9 über den eigenen Beschwerdemechanismus, die zuständige Kontrollbehörde oder andere Informationsquellen wie zum Beispiel öffentliche Berichte über die schlechte Menschenrechtslage in einer Produktionsregion erfolgen. Wegschauen trotz Warnungen von außen wird damit also durchaus sanktioniert werden. Allerdings fordert das Gesetz mit Blick auf die mittelbaren Zulieferer lediglich anlassbezogene Prüfungen und rückt somit von dem Vorsorgeprinzip ab, das für die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte von 2011 zentral ist. Dies bemängelte auch John Ruggie, Urheber der UNLP, in einem Brief an die Bundesregierung zum Regierungsentwurf des Gesetzes: „Indeed, if ‘substantiated knowledge’ of a possible violation is already available, conducting a risk analysis may no longer be necessary; instead, under the UNGPs the company at this point should determine what its remedial obligations are […].“ (Ruggie 2021)

Zu den Stärken des Lieferkettensorgfaltspflichtengesetzes gehören demgegenüber die Bestimmungen zur behördlichen Durchsetzung in Abschnitt 4. Künftig müssen Unternehmen im Anwendungsbereich des Gesetzes mit Zwangs- und Bußgeldern rechnen, wenn sie kein Risikomanagement mit klaren Zuständigkeiten einführen, keine Risikoanalysen durchführen, keine Präventions- und Abhilfemaßnahmen ergreifen oder keine Beschwerdeverfahren einrichten (§23 f.). Bei großen Unternehmen können die Bußgelder bis zu zwei Prozent des Jahresumsatzes betragen. Bei schweren Verstößen ab einer Bußgeldhöhe von 175.000 Euro sollen Unternehmen von öffentlichen Aufträgen ausgeschlossen werden.

Das zuständige Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) kontrolliert die Berichte von Unternehmen, kann zusätzliche Dokumente einfordern und Geschäftsräume betreten. Die Behörde soll von Amts wegen nach pflichtgemäßem Ermessen risikobasierte Kontrollen durchführen, um Pflichtverletzungen festzustellen, zu beseitigen und zu verhindern. Darüber hinaus wird sie tätig, wenn eine Person „substantiiert geltend macht“, dass sie durch Nichterfüllung der Pflichten in einer geschützten Rechtsposition verletzt wird oder eine Verletzung unmittelbar bevorsteht. Das BAFA kann Unternehmen auch konkrete Handlungen zur Erfüllung seiner Pflichten aufgeben.

Hochproblematisch ist, dass das beschlossene Gesetz auf Druck von Wirtschaftsminister Altmaier im Falle von Menschenrechtsverstößen durch deutsche Unternehmen weder eine Wiedergutmachung gegenüber den Geschädigten noch eine zivilrechtliche Haftungsregel vorsieht. Stattdessen stellt das Gesetz in §3 Abs. 3.3. klar: „Eine Verletzung der Pflichten aus diesem Gesetz begründet keine zivilrechtliche Haftung. Eine unabhängig von diesem Gesetz begründete zivilrechtliche Haftung bleibt unberührt.“ Damit versäumt es der Gesetzgeber, die Rechtsschutzmöglichkeiten für Geschädigte unmissverständlich zu verbessern.

Dennoch ist damit keineswegs ausgeschlossen, dass deutsche Zivilgerichte im Falle von Klagen gegen deutsche Unternehmen die Sorgfaltspflichten aus dem Gesetz als Beurteilungsmaßstab für schuldhaftes Handeln heranziehen. Denn die Formulierung, dass eine Pflichtverletzung aus dem Gesetz – für sich genommen – keine zivilrechtliche Haftung begründet, ist völlig unstrittig. Dazu bedarf es darüber hinaus eines kausalen Beitrags zum Schaden. Hinzu kommt, dass in Abschnitt 3 zu Zivilprozess in § 11 festgehalten wird, dass es in dem Gesetz um „überragend wichtige geschützte Rechtspositionen“ geht. Diese Formulierung lässt sich auch als Begründung einer Eingriffsnorm interpretieren, die eine Anwendung der Sorgfaltspflichten durch deutsche Zivilgerichte auch in Fällen rechtfertigt, in denen der Schaden im Ausland eingetreten ist und damit ansonsten das ausländische Recht Anwendung findet.

6.   Ausblick auf die geplante EU-Regulierung und das VN-Abkommen

Welche Wirksamkeit das Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz im Sinne der Betroffenen künftig entfaltet, wird maßgeblich von der Anwendung durch das BAFA und ggf. durch Zivilgerichte sowie von der zivilgesellschaftlichen Nutzung abhängen. Dabei wird es nicht zuletzt darauf ankommen, dass das BAFA unabhängig vom politischen Einfluss des BMWi agiert. Zwar obliegt dem BMWi die Rechts- und Fachaufsicht über das BAFA. In § 13 und § 14 wird allerdings das BMAS als federführendes Ministerium bevollmächtigt, über Rechtsverordnungen die Verfahren zur behördlichen Berichtsprüfung und zum behördlichen Tätigwerden näher zu regeln. Dies muss jedoch im Einvernehmen mit dem BMWi geschehen. Bei der Umsetzung des Gesetzes sollten beide Ministerien den engen Austausch mit Zivilgesellschaft, Gewerkschaften und Wirtschaftsverbänden suchen, die in der beim BMAS angesiedelten AG Wirtschaft und Menschenrechte des CSR-Forums die Umsetzung des NAP begleiten. Dies könnte unter anderem über einen geplanten Beirat geschehen. Die Wirkung des Gesetzes wird außerdem davon abhängen, wie intensiv deutsche Nichtregierungsorganisationen (NRO) und ihre Partnerorganisationen im Globalen Süden von der Möglichkeit Gebrauch machen, deutschen Unternehmen wie auch dem BAFA mögliche Pflichtverletzungen zur Kenntnis zu bringen.

Ungeachtet seiner Stärken und Potenziale weist das Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz jedoch viele Unklarheiten und erhebliche Schwächen auf, die es in der neuen Legislaturperiode zu beseitigen gilt. Bündnis 90/ Die Grünen, Die Linke und die SPD haben in ihren Wahlprogrammen entsprechende Initiativen befürwortet. Eine Nachbesserung des deutschen Gesetzes könnte im Rahmen der Umsetzung einer EU-Regulierung zur Sorgfaltspflicht und Rechenschaftspflicht erfolgen. Für den Dezember 2021 haben Justizkommissar Didier Reynders und Binnenmarktkommissar Thierry Breton einen entsprechenden Legislativvorschlag angekündigt.

Das Europäische Parlament hat bereits am 10. März 2021 mit sehr breiter Mehrheit Empfehlungen an die Kommission beschlossen und einen detaillierten Vorschlag für eine EU-Richtlinie vorgelegt (Europäisches Parlament 2021). Darin fordert das Parlament, Unternehmen mit über 250 Mitarbeitenden sowie kleinere und mittlere Unternehmen mit einer „hohen Risikoeinstufung“ einzubeziehen, menschenrechtliche und umweltbezogene Sorgfaltspflichten umfassend zu regeln, Unternehmen zur angemessenen Sorgfalt entlang der gesamten Wertschöpfungskette zu verpflichten sowie neben einer starken behördlichen Durchsetzung eine zivilrechtliche Haftungsregelung vorzusehen. Sollten Kommission und EU-Rat diesen Vorschlägen folgen, müsste auch das deutsche Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz entsprechend angepasst werden. Die deutsche Bundesregierung sollte diese Verhandlungen konstruktiv und ergebnisoffen mitgestalten, statt das deutsche Gesetz als „Blaupause“ für die EU zu propagieren.

Über die europäische Ebene hinaus sollte die Bundesregierung auch im Rahmen der Vereinten Nationen für ein Level Playing Field eintreten. Bereits 2014 hatte der UN-Menschenrechtsrat das Mandat für eine Open-Ended Intergovernmental Working Group on Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Respect to Human Rights (IGWG) erteilt, in der über ein UN-Abkommen zu Wirtschaft und Menschenrechten verhandelt wird (vgl. Paasch 2018). Die Bundesregierung hat an den meisten Sitzungen zwar teilgenommen, sich dort – im Gegensatz zu anderen Staaten wie Frankreich und Spanien – in der Regel aber nicht zu Wort gemeldet. Die EU wiederum hat den Prozess von Anfang an in Frage gestellt, sich zu den Inhalten grundsätzlich kritisch geäußert und explizit nicht an den Verhandlungen beteiligt. Nachdem Deutschland ein Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz verabschiedet und die EU-Kommission eine Regulierung angekündigt hat, sollte einer aktiven und konstruktiven Teilnahme an den UN-Verhandlungen eigentlich nichts mehr im Wege stehen. Dies liegt nicht nur im Interesse der Menschenrechte und der Umwelt, sondern auch im Interesse deutscher und europäischer Unternehmen an weltweit gleichen Wettbewerbsbedingungen.

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DOI https://doi.org/10.46499/1834.2241

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