Die Verortung der Maastrichter Prinzipien zu den extraterritorialen Staatenpflichten im Bereich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte

1. Einleitung

Gegenwärtig wird Berichten zum Thema Landnahme, dem sogenannten „land grabbing“, viel Aufmerksamkeit geschenkt: Länder, die ihre eigene Bevölkerung aufgrund einer unzureichenden Nahrungsmittelproduktion nicht ernähren können, investieren in anderen Ländern in Agrarflächen, um Feldfrüchte anzubauen, die dann wiederum in jene exportiert werden. Auch transnationale Unternehmen sind in Entwicklungsländern zunehmend an der Produktion von Nahrungsmitteln und Energiepflanzen beteiligt. Beide Entwicklungen haben oftmals einen negativen Einfluss auf die Lebensgrundlage und den Lebensstandard der in diesen Gebieten lebenden lokalen Bevölkerung. Ihr Menschenrecht auf Land, Arbeit, Wohnen und einen angemessenen Lebensstandard kann dadurch ernsthaft bedroht werden.¹ Welche Antwort geben internationale Menschenrechtsnormen auf diese Problemstellungen? Sind sie anwendbar, wenn die Handlungen von Staaten oder der in diesen Staaten ansässigen transnationalen Konzerne die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte derjenigen, die in anderen Ländern leben, beeinträchtigen? Für internationale Menschenrechtsnormen gilt die Regel, dass einem Staat die Verpflichtung obliegt, für die Menschen, die sich in seinem Territorium aufhalten, ein Menschenrechtsabkommen in Einklang mit der Gerichtsbarkeit des Landes umzusetzen. Die Anwendung von Menschenrechtsabkommen erfolgt daher territorial. Bedeutet das, dass Menschenrechtsabkommen nicht anwendbar sind, wenn die Handlungen oder Unterlassungen eines Staates Auswirkungen jenseits nationaler Grenzen haben?

Im Bereich ziviler und politischer Rechte stellen internationale Gerichte und Organe zur Überwachung der Einhaltung von Menschenrechten zunehmend fest, dass Personen der Gerichtsbarkeit eines ausländischen Staates unterliegen, wann immer dieser Staat die tatsächliche Staatsgewalt und/oder Macht über das Gebiet oder Personen ausübt. Unterliegen Personen der Gerichtsbarkeit eines ausländischen Staates, haben sie Anspruch auf den Schutz ihrer Menschenrechte auf Grundlage der Verpflichtungen dieses Staates zur Einhaltung der Menschenrechtsabkommen.²

In Folge der Prozesse der wirtschaftlichen Globalisierung ist die Universalität wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte nun wichtiger als jemals zuvor. Gleichzeit aber stellt sie eine große Herausforderung dar. In Zeiten der Globalisierung, die von zunehmenden internationalen Interaktionen geprägt ist, entziehen sich Staaten und andere Akteure häufig der Verantwortlichkeit für ihre Handlungen und Unterlassungen im Ausland, welche sich aus Menschenrechtsnormen ergibt. Einer der Gründe hierfür ist, dass der normative Rahmen für Menschenrechte, der über nationale Grenzen hinaus gilt, nicht gut erklärt worden ist und es ihm oftmals an Klarheit mangelt. Dies gilt insbesondere für die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte. Der Genuss dieser Rechte durch Menschen, die im Ausland leben, ist in Folge des Verhaltens anderer Staaten, transnationaler Konzerne und aufgrund von Entscheidungen durch zwischenstaatliche Organisationen ernsthaft gefährdet. Deshalb bestand die Notwendigkeit, Grundsätze festzulegen, die veranschaulichen, welche Verpflichtungen Staaten zum Schutze der Menschenrechte auch jenseits der nationalen Grenzen im Bereich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte haben.

Die jüngst verabschiedeten Maastrichter Prinzipien zu den extraterritorialen Staatenpflichten im Bereich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte zielen darauf ab, diese Menschenrechtsverpflichtungen umfassend und kohährent zu definieren und zu erläutern. Der Zweck dieses Beitrags besteht darin, das Dokument zu verorten, Hintergrundinformationen zu seinem Entwicklungsprozess zu geben und eine Reihe von Schlüsselprinzipien hervorzuheben und zu erläutern.

2. Hintergrundinformationen

Im Jahr 2007 gründete eine kleine Anzahl an Universitäten, Nichtregierungsorganisationen im Bereich der Menschenrechte und zivilgesellschaftliche Organisationen das Konsortium für extraterritoriale Verpflichtungen (ETO Konsortium) im Bereich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte. Unter ihnen waren die Internationale Juristenkommission (IJC), FIAN und die Universität Maastricht vertreten. Das übergeordnete Ziel war zum einen ein besseres Verständnis des Konzeptes der Universalität wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte und zum anderen, dazu beizutragen, die normative Kluft und die Lücke hinsichtlich der Rechenschaftspflicht, die sich aus den Prozessen der Globalisierung und aus dem traditionellen Konzept ergibt, dass für Menschenrechte nur ein territorialer Anwendungsbereich gilt, zu schließen. Eine Schwerpunktaktivität, die sich aus der Arbeit des Konsortiums ergab, war die Vorbereitung und Initiierung eines Entwurfs von Prinzipen zu den extraterritorialen Staatenpflichten im Bereich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte. Die Vorbereitung des Entwurfs wurde einer hierfür zuständigen Gruppe übertragen, die ihre Arbeit Anfang 2010 aufnahm. Die Entwurfsgruppe bestand aus Asbjorn Eide, Marcos Orellana, Margot Salomon, Ashfaq Khalfan, Olivier de Schutter und Ian Seiderman. Auf der Jahreskonferenz des Konsortiums, die im Mai 2011 in Antwerpen stattfand, wurde ein überarbeiteter Entwurf besprochen. Hiernach luden die Universität Maastricht und die IJC zu einem Expertentreffen ein, das im September 2011 in Maastricht stattfand. Auf dieser Konferenz wurden die Grundsatzentwürfe von der verantwortlichen Gruppe vorgestellt und detailliert besprochen. Die Experten, die die Maastrichter Prinzipien schlussendlich verabschiedeten und unterstützten, taten dies nicht im Namen des ETO Konsortiums, sondern in ihrem eigenen Namen. Unter den 40 Teilnehmerinnen und Teilnehmern waren zwölf Experten, die vorher nicht in der Arbeit des ETO Konsortiums involviert gewesen waren; darunter ehemalige und aktuelle Mitglieder von UN Vertragsorganen sowie ehemalige und gegenwärtige UN Sonderberichterstatter. Der Text ist ein juristisches Gutachten und kein Dokument des Konsortiums.

Die Tatsache, dass die Universität Maastricht zu dieser Expertenkonferenz einlud, war keinem Zufall geschuldet. Bereits in der Vergangenheit hat sich das Maastricht Centre for Human Rights sehr dafür eingesetzt, die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte zu verdeutlichen und weiterzuentwickeln. Die Zusammenarbeit zwischen dem Center und der Internationalen Juristenkommission reicht weit zurück. So gab es bereits früher gemeinsam organisierte Expertenkonferenzen, die zur Stärkung des normativen Gehalts wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte beitrugen. Als Beispiel sind die Limburger Prinzipien über die Umsetzung des Internationalen Pakts über die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte (1986) und die Maastrichter Leitlinien über die Verletzung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte (1997) zu nennen. Diese interpretativen Dokumente haben eine Auswirkung auf die Arbeit der Vertragsorgane, Sonderberichterstatter, Nichtregierungsorganisationen im Bereich der Menschenrechte sowie den akademischen Diskurs. Die neuen Maastrichter Prinzipien bauen auf den anderen beiden bereits zuvor verabschiedeten Maastrichter Dokumenten auf und ergänzen sie.

3. Der Zweck der Maastrichter Prinzipien

Der Zweck der neuen Maastrichter Prinzipien besteht zum einen in der Schaffung eines normativen Rahmens für die extraterritorialen Menschenrechtsverpflichtungen im Bereich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte. Zum anderen soll sowohl ihre Anwendung durch UN Vertragsorgane und gerichtliche Organe gefördert als auch das Bewusstsein hinsichtlich der Art und des Umfangs extraterritorialer Menschenrechtsverpflichtungen innerhalb von Regierungen und internationalen Organisationen erhöht werden. Diese Prinzipien können zivilgesellschaftlichen Organisationen und Nichtregierungsorganisationen auch als Mittel dienen, um Staaten für ihr extraterritoriales Verhalten verantwortlich zu machen, welches unter Umständen die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte von Menschen in anderen Ländern beeinträchtigt.

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Prinzipien darauf abzielen, den normativen Rahmen klar zu definieren und Lücken im Bereich der Rechenschaftspflicht zu schließen. Dies bedeutet, dass der in den Prinzipien festgelegte normative Rahmen nicht neu, sondern vielmehr eine Neuformulierung und Erläuterung bestehender Menschenrechtsnormen ist. In der Präambel der Maastrichter Prinzipien heißt es: „Aus dem internationalen Recht hergeleitet, zielen diese Prinzipien darauf ab, den Inhalt der extraterritorialen Staatenpflichten zur Verwirklichung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte zu klären, im Hinblick auf die Förderung und volle Umsetzung der Charta der Vereinten Nationen und der internationalen Menschenrechte.“ Der verwendete Wortlaut und die den Prinzipien zugrunde liegenden Rechtsquellen sind zu einem Großteil aus der Arbeit des UN Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UN CESCR), wie z.B. den allgemeinen Bemerkungen abgeleitet. Der Stil der Prinzipien basiert auf den Artikeln über die Verantwortlichkeit von Staaten für völkerrechtswidriges Handeln, welche von der Völkerrechtskommission entworfen wurden. Folglich mutet die darin verwendete Sprache trocken und direkt an.

Die Prinzipien werden für unterschiedliche Dimensionen internationaler Beziehungen zwischen Staaten, internationalen Organisationen, transnationalen Konzernen und Nichtregierungsorganisationen sowie zivilgesellschaftlichen Organisationen in einer Vielzahl thematischer Bereiche relevant sein. Diese Bereiche umfassen den Handel (Freihandelsabkommen) und Investitionen (bilaterale Investitionsabkommen), internationale Entwicklungs- und Hilfsprogramme, die Rolle zwischenstaatlicher Organisationen (wie z.B. internationale Finanzinstitutionen), das Verhalten transnationaler Konzerne, die Modalitäten und Konsequenzen militärischer Konflikte sowie Klimawandel als grenzübergreifendes Thema.³

4. Schlüsselkonzepte und Grundprinzipien

4.1 Die rechtliche Grundlage extraterritorialer Verpflichtungen

Die Maastrichter Prinzipien sind in sieben Teile untergliedert: Allgemeine Prinzipien (I), Umfang extraterritorialer Staatenpflichten (II), Achtungspflichten (III), Schutzpflichten (IV), Gewährleistungspflichten (V), Rechenschaft und Rechtsmittel (VI) und Schlussbestimmungen (VII). Das Dokument umfasst 44 Prinzipien. Den Prinzipien liegt der Gedanke zugrunde, dass alle Staaten Verpflichtungen zur Achtung, zum Schutz und zur Gewährleistung von Menschenrechten sowohl in ihren Staatsgebieten als auch außerhalb (Prinzip 3) haben.⁴ Dies umfasst zivile und politische Rechte sowie wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte. Es bedeutet, dass alle Staaten die negative Verpflichtung der Nichteinmischung haben, aber auch positive Verpflichtungen, dass sie nämlich handeln müssen, um die volle Verwirklichung der Menschenrechte zu erreichen. Diese Verpflichtung beinhaltet allerdings nicht, „dass jeder Staat für die Sicherstellung der Menschenrechte für jede Person auf der Welt verantwortlich ist“.⁵ Vielmehr ergänzen extraterritoriale Verpflichtungen die Verpflichtungen des territorialen Staats.

Prinzip Nummer 6 setzt fest, dass territoriale und extraterritoriale Verpflichtungen in den Quellen internationaler Menschenrechtsnormen enthalten sind. Das bedeutet, dass die rechtliche Grundlage für diese Verpflichtungen bereits existiert und deshalb nicht neu geschaffen werden muss. Sie können aus verschiedenen Quellen der Menschenrechtsnormen abgeleitet werden. Diese Quellen umfassen unter anderem die Charta der Vereinten Nationen, die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte und der Internationale Pakt über die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte. Artikel 55 und 56 der UN Charta legen, zusammen genommen, fest, dass sich alle Mitglieder verpflichten, alleine und gemeinsam mit den Vereinten Nationen Maßnahmen zu ergreifen, um die universelle Achtung der Menschenrechte und ihre Einhaltung sowie die Grundfreiheiten für alle zu fördern und zu erreichen. In Artikel 22 der Allgemeinen Erklärung wird bestimmt, dass jeder als Mitglied der Gesellschaft Anspruch darauf hat, durch innerstaatliche Maßnahmen und internationale Zusammenarbeit in den Genuss der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte zu gelangen, die für seine Würde und die freie Entwicklung seiner Persönlichkeit unentbehrlich sind.

Artikel 2(1) ICESCR enthält schließlich eine Bestimmung zur internationalen Zusammenarbeit und Unterstützung als angemessenes Mittel zur Erfüllung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte. Der UN CESCR hat Artikel 2(1) dahingehend interpretiert, dass er eine Verpflichtung für Vertragsstaaten umfasst, sich an der internationalen Entwicklungszusammenarbeit zu beteiligen und somit auch die Erfüllung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte beinhaltet.⁶

Allerdings sollte angemerkt werden, dass die Mehrheit der Staaten nicht akzeptiert, dass sie auch über ihre Staatsgrenzen hinaus eine Menschenrechtsverpflichtung haben. Diese Staaten argumentieren, dass in den internationalen Menschenrechtsverträgen keine expliziten extraterritorialen Verpflichtungen verankert sind. Anders formuliert: Staaten haben nie explizit akzeptiert, dass sie an solche Verpflichtungen gebunden sind. Für zivile und politische Rechte haben sich extraterritoriale Verpflichtungen schrittweise im Fallrecht internationaler Justiz- und justizähnlicher Gremien entwickelt. Dies gilt aber nicht für die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte. Beispielsweise lehnen westliche Staaten die Verpflichtung ab, sich in der internationalen Zusammenarbeit zu engagieren und internationale Unterstützung zu leisten. Wenn überhaupt wird diese Verpflichtung als moralische Verpflichtung ausgelegt (Coomans 2011: 17). Ihnen fehlt die rechtliche Grundlage für extraterritoriale Verpflichtungen bzw. laut ihnen ist sie schwach und möglicherweise nur implizit und rudimentär vorhanden.

Die moralischen Gründe für extraterritoriale Menschenrechtsverpflichtungen würden den Gedanken beinhalten, dass Staaten im Ausland nicht das tun können, was ihnen im Inland verboten ist, sprich Schaden zuzufügen und/oder die Rechte Einzelner zu verletzen. Dies bezieht sich insbesondere auf negative Verpflichtungen, d.h. auf ein Verhalten zu verzichten, das die Rechte Einzelner durch die direkten Maßnahmen eines ausländischen Staates verletzen würde. Extraterritoriale positive Verpflichtungen, um direkt und finanziell zur Erfüllung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte beizutragen, können durch das Argument gerechtfertigt werden, dass es eine moralische Verpflichtung zur Linderung menschlichen Leids und zur Eliminierung der weltweiten Armut gibt.⁷

4.2 Der Umfang extraterritorialer Staatenpflichten

Es ist zentral, den Umfang der extraterritorialen Menschenrechtsverpflichtungen von Staaten zu definieren. Diesbezüglich gilt es, zwischen dem Konzept der Gerichtsbarkeit und dem Konzept der Staatenverantwortung zu differenzieren. Bei der Gerichtsbarkeit geht es um die Berechtigung zum Handeln (ist es für einen Staat rechtmäßig, außerhalb der eigenen Grenzen zu handeln?), während es bei der Staatenverantwortung um die Verpflichtungen geht, die sich ergeben, wenn ein Staat schließlich handelt (die rechtlichen Konsequenzen extraterritorialen Verhaltens) (vgl. Higgins 1994: 146; Gondek 2009: 56, 168). In Zeiten der Globalisierung hat der Verkehr zwischen Staaten ungemein zugenommen, wie z.B. in den Bereichen Handel, Entwicklung, Investitionen und militärische Zusammenarbeit. Das übergreifende Konzept solcher Aktivitäten ist das Prinzip der internationalen Zusammenarbeit. Normalerweise haben Staaten das Recht, sich an bilateralen oder internationalen Aktivitäten zu beteiligen (jurisdiktionelle Dimension), solange sie allgemeine Völkerrechtsregeln einhalten, wie zum Beispiel die Nichtanwendung von Gewalt und die Achtung der Menschenrechte. Die Dimension der Staatenverantwortung kommt ins Spiel, wenn die Handlungen oder Unterlassungen eines Staates jenseits seiner Staatsgrenzen im Widerspruch zu seinen aus Menschenrechtsverträgen resultierenden Verpflichtungen stehen, d.h. wenn sie die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte von Menschen, die in einem anderen Land leben, negativ beeinträchtigen oder schaden (Gondek 2009: 324). Ein weiterer erschwerender Faktor hinsichtlich der Verwendung des Konzepts der Gerichtsbarkeit im Bereich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte, ist, dass sich nicht so leicht Fälle oder Situationen finden lassen, mit Ausnahme von Besetzungen, in denen ein Staat die tatsächliche Macht über Personen bzw. ein Territorium im Ausland ausübt. Beteiligt sich ein Geberstaat zum Beispiel an einem Projekt der Entwicklungszusammenarbeit, ist er nicht der einzige, der Verantwortung trägt. Für gewöhnlich ist der territoriale Staat ebenfalls involviert, und auch Nichtregierungsorganisationen beteiligen sich möglicherweise an der Projektausführung. Die Verantwortung fällt somit mehreren Akteuren zu, deshalb findet auch eine Aufteilung der Verantwortlichkeiten statt. Zudem können die Handlungen des Geberstaates sicherlich einen Einfluss auf die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte derjenigen haben, die von dem Projekt betroffen sind. Es wäre aber von der Sachlage abhängig, ob solch eine Auswirkung als eine Ausübung der tatsächlichen Macht über Personen oder dem Territorium im Ausland gewertet werden kann.

Durch Definition des Umfangs des Konzepts der Gerichtsbarkeit streben die Maastrichter Prinzipien an, zu illustrieren, welche Auswirkungen extraterritoriale Handlungen und Unterlassungen auf die Ausübung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte in unterschiedlichen Situationen haben. Das Prinzip 9 differenziert zwischen drei unterschiedlichen Situationen, die zu der Verpflichtung führen, wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte zu achten, zu schützen und zu gewährleisten. Die erste Situation ist eine, über die ein Staat tatsächlich Staatsgewalt oder Macht ausübt. Diese Art der Ausübung extraterritorialer Gerichtsbarkeit wurde von internationalen juristischen Instanzen anerkannt und akzeptiert. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat zum Beispiel entschieden, dass „sich die Gerichtsbarkeit eines Vertragsstaats als Ausnahme des Prinzips der Territorialität unter Artikel 1 auf Akte seiner Befugnisse erweitern kann, die Effekte außerhalb seines Territoriums haben“.8 Eine besondere Situation hinsichtlich der Ausübung der tatsächlichen Macht entsteht, wenn ein Staat als Besatzungsmacht agiert, d.h. wenn der Staat ein anderes Land (auch teilweise) mit militärischen Mitteln besetzt. Die Ausübung einer tatsächlichen Macht über ein Territorium im Falle einer kriegerischen Besetzung führt nicht nur zu Verpflichtungen unter dem humanitären Völkerrecht⁹, sondern auch unter den internationalen Menschenrechtsgesetzen. Der Internationale Gerichtsr dem humanitären Völkerrechthof hat geurteilt, dass der ICESCR eine extraterritoriale Anwendung „auf Gebiete haben kann, über die ein Vertragsstaat die Souveränität besitzt und auf solchen, über die der Staat die territoriale Gerichtsbarkeit ausübt.“¹⁰ Hinsichtlich der Palästinensischen Gebiete stellte das Gericht fest, dass diese der territorialen Gerichtsbarkeit Israels als Besatzungsmacht unterliegen. Demzufolge ist Israel an die Bestimmungen des ICESCR gebunden.¹¹ Diese Interpretation der internationalen Menschenrechtsgesetze wurde in den Maastrichter Prinzipien aufgenommen. Dort heißt es, dass ein Staat, der im Falle einer kriegerischen Besetzung die tatsächliche Macht über ein Gebiet oder Personen ausübt, die Verpflichtung hat, die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte der dort lebenden Bevölkerung zu achten, zu schützen und zu gewährleisten.¹²

Eine zweite Situation, die in den Umfang des Gerichtsbarkeitskonzepts fällt, steht in Verbindung mit dem Verhalten des Staates (Handlungen oder Unterlassungen), das absehbare Auswirkungen auf den Genuss der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte in einem anderen Land hat (Prinzip 9(b)). Die Auswirkungen auf die Menschenrechte durch ein Handelsabkommen über landwirtschaftliche Produkte aus der EU zwischen der EU und den Ländern des Südens wären hierfür ein Beispiel. Hier könnte es zum Export günstiger landwirtschaftlicher Produkte hin zu den lokalen Märkten des Südens kommen, was zu einer Schädigung der lokalen Wirtschaft führen würde, indem lokale, teurere Produkte vom Markt genommen würden. Für lokale Produzenten würde dies Einkommenseinbußen und den Verlust von Arbeitsplätzen bedeuten (vgl. Paasch 2011). Das Element der Vorhersagbarkeit ist hier essentiell, denn es impliziert, dass staatliche Behörden wissen bzw. wissen sollten, dass eine bestimmte Maßnahme oder ein bestimmtes Programm möglicherweise zu negativen Konsequenzen für die wirtschaftlichen, sozialen oder kulturellen Rechte von Personen führen kann, die in einem anderen Land leben. Diesbezüglich hat der Menschenrechtsausschuss festgestellt, dass ein dem ICCPR angehörender Vertragsstaat für sein extraterritoriales Verhalten verantwortlich sein kann, wenn „das Risiko einer extraterritorialen Verletzung eine notwendige und vorhersehbare Konsequenz ist und nach dem Wissen des Vertragsstaats zu der Zeit beurteilt werden muss.“¹³ Das Prinzip 9(c) gilt schließlich für Situationen, in denen ein Staat in der Lage ist, durch Beteiligung an der internationalen Unterstützung bzw. Zusammenarbeit, alleine oder gemeinsam mit anderen Staaten zur Erfüllung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte in einem anderen Land beizutragen. Ein Beispiel: In bilateralen oder multilateralen Projekten der Entwicklungszusammenarbeit ist ein Staat als wichtigstes Geberland extraterritorial durch Vertragsverpflichtungen daran gebunden, die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte zu achten, zu schützen und zu gewährleisten.

In Bezug auf den Umfang der oben abgehandelten Gerichtsbarkeit (Prinzip 9(b)) umfasst die Verpflichtung von Staaten die Vermeidung von Schaden, sollte das Verhalten extraterritoriale Auswirkungen haben. Prinzip 13 besagt, dass Staaten ein Verhalten unterlassen müssen, das das reale Risiko birgt, den Genuss der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte in einem anderen Land unmöglich zu machen bzw. zu beeinträchtigen. Diese Verpflichtung, ein reales Risiko zu vermeiden, bezieht sich auf die Wahrscheinlichkeit, mit der das Risiko eintritt, nicht auf die Art der Konsequenzen nach dessen Eintritt. In dieser Hinsicht ist auch das Konzept der Vorhersagbarkeit relevant, denn es zwingt Staaten, vorab eine Analyse der Auswirkung ihrer Entscheidungen auf den Genuss wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte vorzunehmen. Darüber hinaus wird in Prinzip 13 hinzugefügt, dass das Verhalten auf dem Vorsorgeprinzip basieren sollte, indem es hier heißt, dass die Ungewissheit über mögliche Auswirkungen keine Rechtfertigung für ein Verhalten darstellt, welches das Risiko birgt, die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte zu verletzen. Ein Beispiel wäre die negative Auswirkung für eine indigene Bevölkerungsgruppe auf das Recht auf Gesundheit und das Recht auf einen angemessenen Lebensstandard durch Wasser- und Bodenverunreinigung bei Ölförderungen in einem Naturreservat.

4.3 Staaten als Mitglieder internationaler Organisationen

Haben Staaten als Mitglieder internationaler Organisationen weiterhin Menschenrechtsverpflichtungen? Diese Fragestellung ist relevant, da viele Staaten als Mitglieder von Entscheidungsgremien dieser Organisationen handeln und diesen Organisationen in manchen Fällen rechtliche Kompetenzen, wie z.B. Exekutivbefugnisse, übertragen haben. Durch einige Beispiele lässt sich die Bedeutung dieses Themas illustrieren. Man könnte argumentieren, dass den EU Mitgliedsstaaten im Rahmen der gemeinsamen EU Agrarpolitik weiterhin die Menschenrechtsverpflichtung haben, die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte zu achten (vgl. Paasch 2011). Auch für Mitgliedsstaaten der Entscheidungsgremien des Internationalen Währungsfonds und der Weltbank träfe dies zu. Im letzteren Fall wäre eine Verpflichtung denkbar, um sicherzustellen, dass die Bedingungen für finanzielle Hilfen oder Entwicklungsprojekte nicht zu einer Verletzung der wirtschaftlichen, sozialen oder kulturellen Rechte derjenigen, die in den Empfängerländern leben, führen (vgl. Skogly 2006). Ein weiteres Beispiel sind die von dem UN Sicherheitsrat unter Kapitel VII der UN Charta auferlegten Sanktionen. Diese haben eine extraterritoriale Auswirkung in den hiervon betroffenen Ländern und betreffen die sozialen und wirtschaftlichen Rechte der dort lebenden Bevölkerungen. Im Maastrichter Prinzip Nummer 15 wird festgelegt, dass ein als Mitglied einer internationalen Organisation handelnder Staat auch weiterhin an seine eigenen Menschenrechtsverpflichtungen gebunden ist und sicherstellen muss, dass die betreffende Organisation in Einklang mit den Menschenrechtsverpflichtungen der Mitgliedsstaaten handelt. Die dieser Idee zugrunde liegende rechtliche Grundlage kann dem Konzept pacta sunt servanda¹⁴sowie den jüngsten Entwurfsartikeln der Völkerrechtskommission zu der Verantwortung internationaler Organisationen entnommen werden. Hier heißt es „Ein Mitgliedstaat einer internationalen Organisation wird völkerrechtlich verantwortlich, wenn er unter Ausnutzung der Tatsache, dass die Organisation Zuständigkeit in Bezug auf den Gegenstand einer der völkerrechtlichen Verpflichtungen des Staates besitzt, diese Verpflichtung umgeht, indem er die Organisation zur Begehung einer Handlung veranlasst, die eine Verletzung der Verpflichtung dargestellt hätte, wenn sie von ihm selbst begangen worden wäre.“¹⁵ Dies bedeutet, dass sich ein Staat als Mitglied einer internationalen Organisation seinen eigenen Menschenrechtsverpflichtungen nicht entziehen kann.

5. Die Art der extraterritorialen Staatenpflichten

In den internationalen Menschenrechtsnormen finden zunehmend unterschiedliche Arten der Verpflichtungen Anwendung, um darauf hinzuweisen, was Staaten zu tun haben, um Vertragsverpflichtungen innerhalb des eigenen Landes zu erfüllen. In der Literatur und in den allgemeinen Bemerkungen des UN CESCR werden drei Arten der Verpflichtungen genannt: Die Staatenpflichten, die Menschenrechte zu achten, zu schützen und zu gewährleisten.¹⁶ Die Achtungspflicht ist eine negative Verpflichtung, die vom Staat verlangt, nicht in die Wahrnehmung der Menschenrechte durch den Einzelnen einzugreifen. Die Schutzpflicht ist eine positive Verpflichtung, die den Staat auffordert, Maßnahmen gegen die Verletzung der Menschenrechte durch nichtstaatliche (private) Akteure, wie zum Beispiel Unternehmen, zu ergreifen. Die Gewährleistungspflicht stellt ebenso eine positive Verpflichtung dar. Hierbei wird dem Staat die Pflicht auferlegt, aktiv Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass Menschen, die nicht in der Lage sind, für sich selbst zu sorgen, ihre Menschenrechte wahrnehmen können (zum Beispiel, indem Bedürftige soziale Unterstützung erhalten, um einen angemessenen Lebensstandard zu haben). In den Maastrichter Prinzipien finden diese drei Arten der Verpflichtungen als normativer Rahmen für die extraterritoriale Dimension staatlichen Handelns in den Teilen III-V Anwendung.

5.1 Die Achtungspflicht

Die extraterritoriale Verpflichtung, Menschenrechte zu achten, verlangt von Staaten, Handlungen zu unterlassen, welche die Wahrnehmung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte unmittelbar zunichtemachen oder beeinträchtigen, zum Beispiel durch die Entsorgung von Giftmüll in einem anderen Land. Die Achtungspflicht kann auch durch indirekte Einmischung verletzt werden; nämlich dann, wenn das Verhalten eines Staates die Fähigkeit eines anderen Staates, soziale, wirtschaftliche oder kulturelle Rechte im eigenen Land zu verwirklichen, beeinträchtigt. Ein Beispiel: Ein ausländischer Staat, der durch seine Beteiligung an einem Biokraftstoff-Projekt in einem anderen Staat zur Verringerung der Fläche, die Kleinbauern für den Anbau der eigenen für ihren Lebensunterhalt notwendigen Feldfrüchte benötigen, beiträgt. Schließlich können auch Wirtschaftssanktionen, wie zum Beispiel Embargos gegen die Bereitstellung und Weitergabe von lebenswichtigen Versorgungsgütern und Dienstleistungen zu einer Beeinträchtigung der Wahrnehmung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte führen. Sanktionen – auch die, die der UN Sicherheitsrat verhängt – müssen die Kriterien erfüllen, die auf den vom UN CESCR entwickelten Menschenrechtsnormen basieren.¹⁷ Die Artikel über die Verantwortlichkeit von Staaten für völkerrechtswidriges Handeln sehen zudem vor, dass Gegenmaßnahmen als Antwort auf völkerrechtswidriges Handeln die Verpflichtungen zum Schutz der grundlegenden Menschenrechte nicht beeinträchtigen dürfen.¹⁸

5.2 Die Schutzpflicht

Die extraterritoriale Verpflichtung, Menschenrechte zu schützen, ist vor allem im Hinblick auf die Regulierung der Auslandsaktivitäten transnationaler Konzerne und anderer Wirtschaftsunternehmen von Bedeutung. Die Regulierung beinhaltet sowohl administrative und legislative, als auch investigative und schiedsrichterliche Maßnahmen, um sicherzustellen, dass diese nichtstaatlichen Akteure die Wahrnehmung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte der Bevölkerung des Landes, in dem diese Unternehmen aktiv sind, sei es direkt vom Heimatstaat aus oder durch Niederlassungen im Gaststaat, nicht beeinträchtigen.¹⁹ Prinzip 25 legt die Grundlagen für die Ausübung dieser schützenden Staatsfunktion eindeutig fest.

Im vorliegenden Zusammenhang werde ich mich auf die Rolle des (Heimat-) Staates bei der Regulierung der Aktivitäten von Wirtschaftsunternehmen im Ausland konzentrieren. Prinzip 25(c) sieht vor, dass ein Staat „bei Firmen, wenn die Gesellschaft oder ihre Muttergesellschaft oder beherrschende Gesellschaft im betreffenden Staat ihr Tätigkeitszentrum hat, dort eingetragen oder niedergelassen ist, oder dort ihr hauptsächliches Geschäftsgebiet hat oder wesentliche Geschäftstätigkeiten ausübt“ Maßnahmen zum Schutz der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte ergreifen und durchsetzen muss. In dieser breit gefassten Formulierung findet sich auch die Befugnis des Staates zur extraterritorialen präskriptiven Hoheitsausübung. Basierend auf dem Täterprinzip, zielt diese Art der Hoheitsausübung darauf ab, das Verhalten einer Wirtschaftseinheit zu regulieren, deren Tätigkeiten sich negativ auf die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte der Bevölkerung eines anderen Landes auswirken könnten. Sie könnte sogar so ausgelegt werden, dass ein Staat extraterritoriale Gerichtsbarkeit gegenüber einem Unternehmen ausübt, das zwar seinen Sitz in einem anderen Staat hat, aber von einer Muttergesellschaft mit Sitz in dem Staat, der die extraterritoriale Gerichtsbarkeit ausübt, kontrolliert wird.²⁰ Ein Beispiel hierfür wären die Niederlande mit einer extraterritorialen Hoheitsausübung gegenüber Shell Nigeria, einem Unternehmen, das von der Muttergesellschaft Shell in den Niederlanden kontrolliert wird.

Einige der allgemeinen Bemerkungen des UN CESCR beziehen sich auch auf die Verpflichtung der Vertragsstaaten zu verhindern, dass nichtstaatliche Akteure (wie zum Beispiel Konzerne), über die sie die rechtliche Zuständigkeit haben, durch ihre Tätigkeiten die sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Rechte der Bevölkerung eines anderen Landes verletzen. In der allgemeinen Bemerkung über das Recht auf Gesundheit hat der UN CESCR erklärt, dass „Vertragsstaaten ihren internationalen Verpflichtungen aus Artikel 12 nachkommen müssen, indem sie die Wahrnehmung des Rechtes auf Gesundheit in anderen Staaten achten, falls sie in der Lage sind, auf diese betreffenden Akteure durch rechtliche oder politische Maßnahmen gemäß der Charta der Vereinten Nationen und dem anwendbaren Völkerrecht Einfluss zu nehmen“.²¹

Nun könnte man sich fragen ob es nach den geltenden internationalen Menschenrechtsnormen eine Schutzpflicht gibt. Hierzu herrschen unterschiedliche Meinungen. Der oben genannte Ausschuss und der UN-Sonderberichterstatter für das Recht auf Nahrung vertreten den Standpunkt, dass eine solche Verpflichtung tatsächlich existiert.²²

Der Sonderbeauftragte des UN-Generalsekretärs für Menschenrechte und transnationale Konzerne, John Ruggie, ist hier anderer Meinung. Er argumentiert, dass die extraterritoriale Dimension der Schutzpflicht im Völkerrecht nicht geklärt ist. Seiner Meinung nach „weisen die aktuellen Leitlinien internationaler Menschenrechtsorganisationen darauf hin, dass Staaten die extraterritorialen Tätigkeiten von Unternehmen mit Sitz in ihrem Hoheitsbereich nicht zwingend regulieren müssen, es ihnen aber auch nicht grundsätzlich verboten ist, vorausgesetzt, es gibt eine anerkannte jurisdiktionelle Basis und die Maßnahme hält einer allgemeinen Angemessenheitsprüfung stand“.²³ Der Begriff der Gerichtsbarkeit ist in diesem Kontext als Situation zu verstehen, in der ein Akteur oder ein Opfer einer Menschenrechtsverletzung ein Staatsbürger dieses Staates ist, die Handlungen einen wesentlichen Einfluss auf den Staat haben oder spezielle Straftaten involviert sind.²⁴ Angemessenheit bedeutet, dass der Herkunftsstaat des Unternehmens sich nicht in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten einmischen sollte (ebd.).²⁵ Im Falle einer Tochtergesellschaft eines transnationalen Konzerns, die nach dem nationalen Recht des Aufnahmestaates gegründet wurde, kann die Einmischung des Herkunftsstaates des Mutterkonzerns die Souveränitätsrechts des Aufnahmestaates über seine inneren Angelegenheiten verletzen. In der Literatur gibt es hierzu ebenfalls unterschiedliche Meinungen. Zum Beispiel vertritt Skogly den Standpunkt, dass eine extraterritoriale Schutzpflicht im Sinne der Regulierung der Tätigkeiten eines Unternehmens im Ausland existiert (vgl. Skogly 2009: 69-70, 191). Sepúlveda argumentiert, dass diese präventive und schützende Funktion die Staatenpflicht mit einschließt, Praktiken von nichtstaatlichen Akteuren in ihrem Hoheitsbereich zu verhindern, welche zur Verletzung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte in anderen Staaten führen (könnten). Dies würde auch die Verpflichtung umfassen, das Verhalten nichtstaatlicher Akteure zu regulieren, Vergehen zu bestrafen und Täter strafrechtlich zu verfolgen (Sepúlveda 2006: 282). De Schutter ist etwas zurückhaltender und sagt, dass sich nach dem jetzigen Entwicklungsstand des Völkerrechts eine solche extraterritoriale Schutzpflicht bisher noch nicht abzeichnet. Seiner Ansicht nach besteht keine allgemeine Verpflichtung für eine extraterritoriale präskriptive und richterliche Hoheitsausübung, um damit zum Schutz und zur Förderung der Menschenrechte im Ausland beizutragen (De Schutter 2010: 162). Joseph hat höchstwahrscheinlich Recht mit der Feststellung, dass eine extraterritoriale Schutzpflicht leichter aufrechtzuerhalten ist, wenn ein Staat die Tätigkeiten von Unternehmen im Ausland aktiv erleichtert oder unterstützt, indem Exportkredite zur Verfügung gestellt werden.²⁶Das wäre ein Beispiel für die vom UN CESCR genannte Bedingung, dass ein Staat in der Lage sein muss, das Verhalten eines Dritten, zum Beispiel eines Unternehmens, durch rechtliche oder politische Maßnahmen zu beeinflussen.²⁷

Eine andere und dennoch damit zusammenhängende interessante Frage wäre die nach der rechtlichen Grundlage für eine extraterritoriale Staatenpflicht, die Menschenrechte im Ausland zu schützen. Dass ein Staat die Nutzung seines Hoheitsgebietes in solch einer Art, dass dadurch dem Hoheitsgebiet eines anderen Staates Schaden oder Verletzungen zugefügt werden, nicht gestatten darf, stellt einen allgemeinen Grundsatz des Völkerrechts dar.²⁸ In Analogie dazu kann dieser Grundsatz auf dem Gebiet der Menschenrechtsnormen Anwendung finden, indem Staaten verpflichtet sind, Menschenrechte im Ausland gegenüber Aktivitäten zu schützen, die ihren Ursprung im Heimatstaat eines transnationalen Konzerns haben. Im internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte gibt es keine explizite rechtliche Grundlage für die extraterritoriale Schutzpflicht. Dennoch könnte man argumentieren, dass das Versäumnis eines Heimatstaates, Menschenrechtsverletzungen durch einen transnationalen Konzern in einem anderen Staat zu verhindern, der Verpflichtung zur internationalen Zusammenarbeit gemäß Artikel 2(1) des ICESCR entgegensteht. Wenn man den Standpunkt vertritt, dass die Rechte in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte einen sogenannten „minimum core“ (Mindestkern) haben, der gewohnheitsrechtlichen Status besitzt und folglich unter allen Umständen geachtet und geschützt werden muss, dann könnte man auch argumentieren, dass ein Heimatstaat eine Schutzpflicht hat, wenn er darin versagt, die Auslandstätigkeiten eines Unternehmens zu regulieren (vgl. Skogly 2006: 111, 118, 124). Ein Beispiel wäre die zwangsweise Vertreibung einer lokalen indigenen Gemeinschaft von ihrem angestammten Land und aus ihren Häusern durch ein ausländisches Unternehmen, das eine Mine bauen will. Der Gedanke, dass das Recht, nicht aus seinem Haus vertrieben zu werden, ein Bestandteil des Rechts auf angemessenes Wohnen mit gewohnheitsrechtlichem Charakter ist, ist implizit in dieser Verpflichtung vorhanden. Das dahinter stehende Grundkonzept für eine solche Verpflichtung ist der Gedanke, keinen Schaden zuzufügen und Schaden zu vermeiden. Auf der Grundlage des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung sollte eine solche Verpflichtung sowohl im Inland für die Bürger des Heimatstaates gelten, als auch für diejenigen, die in einem anderen Land leben (im Aufnahmestaat, wo das Unternehmen tätig ist), sie vor einem Verhalten des Unternehmens zu schützen, das sich negativ auf ihre Menschenrechte auswirkt. Zusammenfassend würde ich zu dem Schluss kommen, dass in den internationalen Menschenrechtsnormen keine explizite extraterritoriale Schutzpflicht verankert ist. Wie oben ausgeführt, existieren jedoch überzeugende Argumente für eine implizite rechtliche Grundlage, die solche Verpflichtungen rechtfertigt.

5.3 Gewährleistungspflichten

Die Erläuterung der extraterritorialen Verpflichtung, Menschenrechte zu gewährleisten, stellt einen umfangreichen Teil der Maastrichter Prinzipien dar. Sie beinhaltet acht Prinzipien und geht von der allgemeinen Verpflichtung aus, dass „alle Staaten einzeln und gemeinsam in internationaler Zusammenarbeit Maßnahmen ergreifen müssen, um die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte der Personen innerhalb und außerhalb ihres Territoriums zu achten“.²⁹ Daraufhin folgt in Prinzip 29 die entscheidende und breit gefasste Verpflichtung, günstige internationale Rahmenbedingungen für die universelle Verwirklichung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte zu schaffen. Es gibt verschiedene internationale Dokumente, aus denen sich die Notwendigkeit für internationale Rahmenbedingungen und Strukturen ableiten lässt, welche auf die Verwirklichung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte durch gemeinsame Verantwortungen und Verpflichtungen der unterschiedlichen Interessengruppen abzielen. Ein Beispiel hierfür ist die Millenniumserklärung der Vereinten Nationen, die im Hinblick auf die Armutsbekämpfung und Verwirklichung von Entwicklung die Entschlossenheit der Staaten widerspiegelt, angemessene nationale und globale Rahmenbedingungen zur Erreichung dieser Ziele zu schaffen.³⁰ Ein weiteres Beispiel in Bezug auf strukturelle Fragen bei der Schaffung günstiger internationaler Rahmenbedingungen ist laut UN CESCR die Notwendigkeit, das globale Handelssystem unter der WTO zu überarbeiten, „um sicherzustellen, dass die globalen Agrarhandelsbestimmungen das Recht auf angemessene Nahrung und auf Freiheit von Hunger fördern und nicht untergraben, insbesondere in Entwicklungsländern und Ländern, die Nettoimporteure von Nahrungsmitteln sind“.³¹ Prinzip 29 zielt also mit anderen Worten darauf ab, eine gerechtere und faire internationale Struktur zu schaffen, die die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte der Menschen in den Entwicklungsländern achtet und fördert. Solch günstige internationale Rahmenbedingungen würden auch mit einschließen, dass Staaten Verantwortlichkeiten aufteilen und koordinieren und sich auf ein System der Aufgabenteilung, zum Beispiel zwischen Geberländern und nichtstaatlichen privaten Gebern, verständigen (Prinzip 30). Dies ist insbesondere im Hinblick auf gemeinsame globale Probleme und Herausforderungen der Fall, wie zum Beispiel bei Kampagnen zur Bekämpfung ansteckender Krankheiten. Ein Beispiel ist der Globale Fonds zur Bekämpfung von AIDS, Tuberkulose und Malaria.³²

Wer unterliegt der extraterritorialen Beistandspflicht? Nach Auffassung des UN CESCR ist die „internationale Zusammenarbeit zur Förderung der Entwicklung und somit zur Verwirklichung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte eine Verpflichtung für alle Staaten. Diese obliegt insbesondere den Staaten, die in der Lage sind, andere Staaten in dieser Hinsicht zu unterstützen“.³³ „In der Lage zu unterstützen” bezieht sich auf die Verfügbarkeit von Leistungsfähigkeit und Ressourcen gemäß Prinzip 31. Diese Kategorie ist weit ausgelegt; sie beinhaltet wirtschaftliche/finanzielle Ressourcen (Entwicklungshilfe), technische Leistungsfähigkeit, zum Beispiel im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit (Kompetenz im Wassermanagement) und technologische Leistungsfähigkeit sowie Wissenskapazitäten, wie Patente und Urheberrechtssysteme. Ein Beispiel für die Nutzung der Leistungsfähigkeit in diesem Zusammenhang ist die Entwicklungsagenda, die die Mitgliedsstaaten der Weltorganisation für geistiges Eigentum (WIPO) verabschiedet haben.³⁴ Dieses Programm konzentriert sich unter anderem darauf, für Entwicklungsländer den Technologietransfer zu stärken und den Zugang zu Wissen zu erleichtern. Im Rahmen dieser Agenda gibt es zum Beispiel ein Projekt zum Aufbau von nationalen Akademien für geistiges Eigentum in Entwicklungsländern, das darauf abzielt, die Leistungsfähigkeit nationaler und regionaler Institutionen und Humanressourcen zu stärken, um den wachsenden lokalen Bedarf an Spezialisten und Fachleuten sowie Regierungsbeamten im Bereich geistiges Eigentum für den Gemeinnutzen zu decken.³⁵

Schließlich kann auch durch die Gewichtung der Stimmen der Vorstandsmitglieder von internationalen Finanzinstitutionen Einfluss auf internationale Prozesse zur Entscheidungsfindung ausgeübt werden. Diese Leistungsfähigkeit sollte dann nicht nur für die politischen oder wirtschaftlichen Interessen der Mitgliedsstaaten eingesetzt, sondern auch zum Zwecke der Verwirklichung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte in anderen Staaten mobilisiert werden.³⁶

Nun könnte die Frage gestellt werden, was genau die extraterritorialen Verpflichtungen im Bereich der Zusammenarbeit beinhalten. Mit anderen Worten: Was sollte aus Menschenrechtsperspektive der Fokus internationaler Unterstützung und Zusammenarbeit sein. Der UN CESCR hat bereits hervorgehoben, welche Bereiche in der bilateralen und multilateralen Politik der (Entwicklungs-)Zusammenarbeit Priorität haben sollten. Prinzip 32 bestätigt deshalb die Ansichten und Interpretationen des UN CESCR und formuliert diese erneut.³⁷ So muss bei der internationalen Zusammenarbeit und Unterstützung der Verwirklichung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte der marginalisierten und gefährdeten Gruppen in der Gesellschaft Vorrang gegeben werden, Staaten müssen ihren Kernverpflichtungen bei der Verwirklichung von wesentlichen Mindestniveaus der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte nachkommen und z.B. bei der Entwicklungszusammenarbeit rückschrittliche Maßnahmen vermeiden. In Prinzip 33 wird hinzugefügt, dass Staaten, die hierzu in der Lage sind, internationale Unterstützung leisten müssen, um zur Erfüllung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte in anderen Staaten beizutragen. Das bedeutet, dass diese Staaten keiner strikten Verpflichtung unterliegen, diese Rechte in anderen Staaten zu gewährleisten, sondern eher einer Verpflichtung, zur Verwirklichung dieser Rechte beizutragen. Das ist von Bedeutung, da die zuvor genannte Verpflichtung weder realistisch, noch von einem politischen Standpunkt aus betrachtet, durchführbar wäre. Gleichwohl hat der UN CESCR in früheren Erklärungen festgehalten, dass die „Kernverpflichtungen der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte in der nationalen und internationalen Entwicklungspolitik und somit auch bei Strategien zur Armutsbekämpfung eine entscheidende Rolle spielen. Zusammengenommen stellen die Kernverpflichtungen internationale Mindestvoraussetzungen dar, die bei allen entwicklungspolitischen Maßnahmen geachtet werden sollten. (...) Eine nationale oder internationale Strategie zur Armutsbekämpfung, die diese Mindestvoraussetzungen nicht erfüllt, ist unvereinbar mit den rechtsverbindlichen Verpflichtungen der Vertragsstaaten“.³⁸

Staaten müssen auch rückschrittliche Maßnahmen im Bereich der internationalen Unterstützung und Zusammenarbeit vermeiden.³⁹ Das beinhaltet nicht zuletzt die Verpflichtung, Programme im Bereich der Unterstützung oder Zusammenarbeit nicht ohne hinreichende Begründung zu unterbrechen oder zu beenden. Eine solche Maßnahme wäre nur nach gründlicher Überlegung und nur als letztes Mittel nach Prüfung angemessener Alternativen möglich. Zusätzlich müssen die Auswirkungen der rückschrittlichen Maßnahmen auf die Wahrnehmung der wesentlichen Mindestniveaus sozialer, wirtschaftlicher und kultureller Rechte berücksichtigt werden. Als Beispiel sei hier ein kürzlich vorgelegter Bericht über abnehmende Hilfszahlungen der EU-Mitgliedsstaaten an die afrikanischen Länder genannt, der auch erwähnt, dass die EU als Resultat der Wirtschafts- und Schuldenkrise weit hinter ihren Versprechungen gegenüber Afrika zurück bleibt.⁴⁰ Falls gefährdete Kinder in Afrika nun als Ergebnis dieses Rückgangs der Hilfezuflüsse nicht mehr geimpft werden oder nicht mehr zur Schule gehen können, könnte man zu dem Schluss kommen, dass die EU-Mitgliedsstaaten ihren extraterritorialen Menschenrechtsverpflichtungen nicht mehr nachkommen.

Häufig ergänzen extraterritoriale Verpflichtungen die territorialen Menschenrechtsverpflichtungen der Staaten. Ergänzend zu der extraterritorialen Verpflichtung, internationale Unterstützung und Zusammenarbeit zu leisten, besteht die territoriale Staatenpflicht, diese Unterstützung aktiv zu suchen, wenn der Staat nicht in der Lage ist, die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte seiner eigenen Bevölkerung zu schützen. Eine solche Verpflichtung ist in Prinzip 34 festgehalten.⁴¹ Ein Beispiel für die Nichteinhaltung dieser Verpflichtung war das Versäumnis der Behörden von Myanmar, um internationale Hilfe und Unterstützung für die Opfer des Wirbelsturmes Nargis zu bitten, der das Land im Mai 2008 heimsuchte.

6. Rechenschaft und Rechtsmittel

Teil VI der Maastrichter Prinzipien unterstreicht die Wichtigkeit, Staaten im Hinblick auf die Erfüllung ihrer extraterritorialen Menschenrechtsverpflichtungen zur Verantwortung zu ziehen. Hier werden unterschiedliche gerichtliche und nicht-gerichtliche Rechtsmittel und Rechenschaftsmechanismen, die entweder im Inland oder auf internationaler Ebene Anwendung finden, diskutiert. Diese Rechtsmittel und Mechanismen müssen effektiv sein und eine angemessene Entschädigung für die Opfer vorsehen.⁴² Die wesentliche Grundlage dieses Teils im Dokument ist der allgemeine Rechtsgrundsatz gemäß Artikel 8 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, dass jeder bei Handlungen, die die grundlegenden Menschenrechte verletzen, Anspruch auf einen wirksamen Rechtsbehelf hat. Es gibt keinen Grund, Menschenrechtsverletzungen, die eine Folge extraterritorialen Handelns sind, vom Anwendungsbereich dieses Grundsatzes auszuschließen.

7. Schlussbemerkungen

Die Maastrichter Prinzipien sind ein wichtiger Beitrag zur Klärung und Erläuterung der extraterritorialen Menschenrechtsverpflichtungen, die im Zeitalter der (wirtschaftlichen) Globalisierung nicht länger ignoriert oder in Abrede gestellt werden können. Wie bereits oben erwähnt, ist das normative Rahmenwerk der Prinzipien nicht neu, sondern vielmehr eine Neuformulierung und Erläuterung der bestehenden Menschenrechtsnormen. Ohne Zweifel haben auch diese Prinzipien ihre Schwächen. So werden zum Beispiel transnationale Konzerne und internationale Organisationen nicht als mögliche Träger von Pflichten genannt, sondern lediglich Staaten. Auch ist in den Fällen, wo der Begriff „sollte“ statt „wird“ verwendet wird, die Rechtsgrundlage des jeweiligen Prinzips weniger stark. Auf der anderen Seite befanden sich unter den Teilnehmern, die die Prinzipien verabschiedet und bekräftigt haben, bedeutende Menschenrechtsexperten und Wissenschaftler, was dem Dokument Autorität verleiht. Die Herausforderung für die Zukunft besteht nun darin, auf die Prinzipien aufmerksam zu machen und die Kapazitäten aufzubauen, so dass diese in realen Situationen Anwendung finden können. Überwachungsgremien im Bereich der Menschenrechte, Regierungen und Nichtregierungsorganisationen sollten sich mit dem Text auseinandersetzen und die Prinzipien in der Praxis als Teil der Folgenabschätzung für Menschenrechte oder als normativen Rahmen für die Bewertung des extraterritorialen Verhaltens von Staaten anwenden.

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1 Siehe Oxfam Themenpapier Nr. 151 „Land and Power – The growing scandal surrounding the new wave of investments in land“ (Zugriff über www.oxfam.org/grow).

2 Für eine nützliche Übersicht der Entwicklungen siehe Gondek (2009).

3 Zur Diskussion von Fallstudien vgl. Coomans/Künnemann (2012).

4 Zur Art der Verpflichtungen zur Achtung, zum Schutz und zur Erfüllung vgl. Kapitel V in Sepúlveda (2003).

5 Vgl. dazu O. De Schutter/A. Eide/A. Khalfan/M. Orellana, M. Salomon und I. Seiderman 2012, Commentary to the Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, (Advanced unedited version, 29.02.2012), S. 5 (zur Veröffentlichung in „Human Rights Quarterly“ 2012).

6 UN CESCR, Allgemeine Bemerkung Nr. 3: Die Rechtsnatur der Verpflichtung von Vertragsstaaten, 14 Dezember 1990, UN Doc. E/1990/23, Absatz 14.

7 Für eine Diskussion über unterschiedliche Argumente siehe Pogge (2007: 11).

8 Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Fall Al-Skeini und andere v. das Vereinigte Königreich (Appl. No. 55721/07), Urteil vom 7. Juli 2011, Absatz 133.

9 Insbesondere unter dem Vierten Genfer Abkommen über den Schutz von Zivilpersonen in Kriegszeiten von 1949.

10 Internationaler Gerichtshof, Gutachten über die rechtlichen Konsequenzen des Baus einer Mauer in den besetzten palästinensischen Gebieten, 9 Juli 2004, Absatz 112.

11 Ebenda. Vgl. dazu auch den Fall Israel-Palästina bei Coomans 2001: 13-16.

12 Maastrichter Prinzip 18.

13 Vgl Menschenrechtsausschuss, Munaf v. Romania, Comm. No. 1539/2006, UN Doc. CCPR/96/ D/1539/2006, 21 August 2009, Absatz 14.2.

14 Artikel 26 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge.

15 ILC, 63. Sitzung (2011), Draft Articles on the Responsibility of International Organizations, UN Doc. A/CN.4/L.778, Artikel 61(1).

16 Siehe z.B. F. Mégret, Nature of Obligations, in: D. Moeckli, S. Shah & S. Sivakumaran (Hrsg.), International Human Rights Law (Oxford: Oxford University Press, 2010), S. 124-149, auf S. 130-132. UN CESCR, Allgemeine Bemerkung Nr. 15 über das Recht auf Wasser (2002), UN Doc. E/C.12/2002/11, Teil III.

17 Siehe UN CESCR, Allgemeine Bemerkung Nr. 8 (1997): Die Beziehung zwischen Wirtschaftssanktionen und der Achtung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte, UN Doc. E/C.12/1997/8.

18 Artikel 50(1)(b), Artikel über die Verantwortlichkeit von Staaten für völkerrechtswidriges Handeln, angenommen von der UN-Vollversammlung am 28. Januar 2002, Resolution A/RES/56/83.

19 Siehe Maastrichter Prinzip 24.

20 Siehe Bemerkung, FN 5, S. 37.

21 UN CESCR, Allgemeine Bemerkung 14 – Das Recht auf ein Höchstmaß an Gesundheit, UN Doc. E/C.12/2000/4, Absatz 39.

22 Bericht des UN-Sonderberichterstatters für das Recht auf Nahrung J. Ziegler, UN Doc. E/CN.4/2006/44, Absatz 36.

23 Bericht des Sonderbeauftragten des UN-Generalsekretärs für Menschenrechte und transnationale Konzerne und andere Geschäftspraktiken, John Ruggie vom 22. April 2009, A/HRC/11/13, Absatz 15. Siehe auch sein letzter Bericht: Guiding Principles on business and Human Rights: Implementing the United Nations „Protect, Respect and Remedy“ Framework, UN Doc. A/HRC/17/31, Absatz 2.

24 Bericht des Sonderbeauftragten des UN-Generalsekretärs für Menschenrechte und transnationale Unternehmen und andere Geschäftspraktiken, John Ruggie, 7. April 2008, A/HRC/8/5, Absatz 19.

25 Ebd.

26 S. Joseph, ‚Scope of Application‘, in D. Moeckli, S. Shah & S. Sivakumaran (Hrsg.), International Human Rights Law (Oxford: Oxford University Press, 2010), International Human Rights Law, Fußnote 22, S. 166.

27 UN CESCR, Allgemeine Bemerkung 14 – Das Recht auf ein Höchstmaß an Gesundheit, UN Doc. E/C.12/2000/4, Absatz 39.

28 Trail Smelter Schiedsverfahren (1941) 3 RIAA 1905.

29 Prinzip 28.

30 Vgl. UN Millenniumserklärung, 8. September 2000, UN Doc. A/RES/55/2, Absatz 12.

31 Vgl UN CESCR, die Erklärung zur Welternährungskrise, UN Doc. E/C.12/2008/1, Absatz 13.

32 Auf der Internetseite des Gobalen Fonds heißt es wie folgt: „während die Regierungen der Geberländer nach wie vor die meisten Mittel zur Verfügung stellen, erhält der Globale Fonds auch von der Privatwirtschaft und anderen Gebern aus dem Nichtregierungs-Bereich immer größere Geldbeträge. Als öffentliches Gut wendet sich der Globale Fonds an alle Bereiche der Gesellschaft, um Unterstützung für die Verwirklichung seines Traumes von einer Welt, die frei ist von der Last durch AIDS, Tuberkulose und Malaria, zu bekommen“ (vgl. Zusagen und Beiträge, die dort erwähnt sind finden sich unter http://www.theglobalfund.org/en/about/donors/).

33 UN CESCR , Allgemeine Bemerkung 3: Die Rechtsnatur der Verpflichtung von Vertragsstaaten, Absatz 14, in UN Doc. E/1991/23, Anhang III.

34 Vgl. Entwicklungsagenda der WIPO auf der Homepage http://www.wipo.int.

35 Vgl. WIPO, Ausschuss für Entwicklung und geistiges Eigentum, Doc. CDIP/9/10 Überarb. (18. April 2012).

36 Vgl. ebd. Kommentar, Fußnote 5, S. 47.

37 Vgl. Allgemeine Bemerkung 3, Fußnote 43, Absätze 9, 10, 12.

38 UN CESCR, Erklärung zur Armut und dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, 4. Mai 2001, UN Doc. E/C.12/2001/10, Abs. 17.

39 Prinzip 32(d).

40 http://www.one.org/data/press-en/2012/06/aide-au-developpement-stagnation-prevue-en-afrique-la-france-depassee-par-angleterre/ Der gesamte Bericht ist zu finden unter: http://one.org/data/.

Literatur

Coomans, Fons 2011: The Extraterritorial Scope of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the Work of the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights, in: Human Rights Law Review, 11, 1-35.

Coomans, Fons/Künnemann, Rolf (eds.) 2012: Cases and Concepts on Extraterritorial Obligations in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, Antwerpen.

De Schutter, Olivier 2010: International Human Rights Law, Cambridge.

Gondek, Michal 2009: The Reach of Human Rights in a Globalizing World: Extraterritorial Application of Human Rights Treaties, Antwerpen.

Higgins, Rosalyn 1994: Problems & Process – International Law and How We Use it, Oxford.

Joseph, Sarah 2010: Scope of Application, in: Moeckli, Daniel/ Shah, Sangeeta/Sivakumaran. Sandesh/Harris, David (eds.): International Human Rights Law, Oxford, 166.

Paasch, Armin 2011: Menschenrechte in der EU Handelspolitik – Zwischen Anspruch und Wirklichkeit, (MISEREOR, Heinrich Böll Stiftung), Glopolis, Aachen/Berlin/Prag.

Pogge, Thomas 2007: Severe Poverty as a Human Rights Violation, in: Ders. (ed): Freedom from Poverty as a Human Right, Oxford/UNESCO.

Sepúlveda, Carmona Magdalena 2003: The Nature of the Obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Antwerpen.

Sepúlveda, Carmona Magdalena 2006: Obligations of International Assistance and Cooperation in an Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, in: Netherlands Quarterly of Human Rights, 24, 271-304.

Skogly, Sigrun 2006: Beyond National Borders: States’ Human Rights Obligations in International Cooperation, Antwerpen.

Der Autor

Fons Coomans ist Professor an der Juristischen Fakultät der Universität Maastricht.