Der Pakt über bürgerliche und politische Rechte² und der Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte³ verankerten 1966 erstmals auf völkerrechtlicher Ebene ein Diskriminierungsverbot – unter anderem aufgrund des Geschlechts – sowie ein Gebot, die Gleichberechtigung von Frauen und Männern bei der Ausübung und dem Genuss von Menschenrechten sicherzustellen. Allerdings wurde den Gleichheitsgarantien der beiden Menschenrechtspakte bis zur Jahrtausendwende ein rein formales Gleichheitsverständnis unterstellt. Dieses verlangt symmetrische Gleichheit, also die gleiche Behandlung von Personen in vergleichbaren Situationen. Dass auch Ungleichbehandlungen diskriminierend sind, die auf Geschlechterstereotypen beruhen, wurde dagegen noch nicht erkannt (Rudolf 2014: 31 ff.). Dem Pakt über bürgerliche und politische Rechte wurde ursprünglich ein liberales Verständnis zugrunde gelegt, das Menschenrechte vor allem als Abwehrrechte gegenüber staatlichen Eingriffen begreift.⁴ Im Fokus stand vornehmlich der Schutz des Aktivbürgers vor staatlicher Verfolgung. Der Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte garantiert zwar gleiche Arbeitsbedingungen und gleichen Lohn ohne Unterschied des Geschlechts: Ein – über formale Gleichheit hinausgehendes – materielles Verständnis von Gleichheit erkannten die Ausschüsse der beiden Pakte jedoch erst ab der Jahrtausendwende an.⁵

Der Schutzgehalt und die Effektivität von Menschenrechten für Frauen blieben daher lange Zeit begrenzt: Während sich der menschenrechtliche Schutz in der öffentlichen Sphäre als der Domäne des Politischen voll entfalten sollte, wurde das „Private“, Familiäre und Intime gegenüber staatlicher Einflussnahme weitgehend abgeschirmt (Holzleithner 2016: 111). Es fehlte auf Ebene des internationalen Menschenrechtsschutzes an entsprechenden Instrumenten für eine effektive Bekämpfung jener Formen von Diskriminierung und Gewalt, denen vor allem Frauen und Mädchen in dem ihnen zugeschriebenen „genuin weiblichen“ Bereich des Privaten ausgesetzt waren und sind. Erst das vereinte Zusammenwirken von Frauenorganisationen, Einzelpersonen und Vertreterinnen und Vertretern einzelner Staaten verhalf der Ausarbeitung einer eigenständigen Erklärung zum Schutz der Menschenrechte von Frauen und zur Bekämpfung der Diskriminierung von Frauen auf die Agenda der Vereinten Nationen. Anlässlich der Ersten Weltfrauenkonferenz der Vereinten Nationen in Mexiko 1975 wurde die Vorbereitung und Verabschiedung eines Übereinkommens beschlossen, das sich ausschließlich den Menschenrechten von Frauen und der Beseitigung jeder Form der Diskriminierung von Frauen widmet. Das Ergebnis dieser Arbeiten ist die 1979 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedete Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women (CEDAW) (Schläppi/Wyttenbach/Ulrich 2015: 6 ff.).

Die CEDAW wird häufig als „Magna Charta der Frauenrechte“ bezeichnet. Sie ist insofern ein einzigartiges Instrument des Menschenrechtsschutzes, als sie die Lebensrealitäten und Diskriminierungserfahrungen von Frauen und Mädchen in den Mittelpunkt rückt. Darüber hinaus stellt sie das bislang erste und einzige Menschenrechtsdokument dar, das die Vertragsstaaten dazu verpflichtet, auf die Veränderung von gesellschaftlichen Einstellungen und kulturell bedingten Verhaltensweisen hinzuwirken, die auf Geschlechterstereotypen beruhen (Art. 2; Art. 5; Schöpp-Schilling 2014: 80). Die Konvention kann hinsichtlich der Anzahl der Vertragsstaaten als eines der erfolgreichsten Menschenrechtsdokumente gelten. 189 Staaten haben die CEDAW bisher unterzeichnet und ratifiziert. Nicht unterzeichnet haben unter anderem der Vatikan, Iran und Somalia. Die USA und Palau haben die CEDAW zwar unterzeichnet, aber (noch) nicht ratifiziert. Der hohen Anzahl an Ratifikationen stehen allerdings zahlreiche völkerrechtliche Vorbehalte gegenüber, durch die einzelne Vertragsstaaten wesentliche Garantien der Konvention – vor allem unter Berufung auf kulturelle Differenzen oder zwingendes religiöses Recht – für nicht bindend erklärt haben (Connors 2012: 565 ff.).⁶

Der folgende Beitrag skizziert zunächst den Inhalt der Konvention und ihre wesentlichsten Ziele. Im Anschluss daran wird dargestellt, welche Instrumente dem CEDAW-Komitee als Vertragsausschuss⁷ zur Überwachung der Umsetzung der Konventionsverpflichtungen in den Vertragsstaaten zur Verfügung stehen (2). Das Komitee spielt eine wichtige Rolle bei der Auslegung und Fortentwicklung der Konvention: Bei seinen Ansichten handelt es sich zwar nicht um völkerrechtliche Rechtsquellen, dennoch können sie im Rahmen der Staatenpraxis hohe Relevanz erlangen. Dass die Interpretationspraxis zur CEDAW auch in regionale und nationale Systeme des Menschenrechtsschutzes ausstrahlt, zeigt insbesondere die Erstreckung des sachlichen Anwendungsbereichs der Konvention auf den Schutz vor Gewalt gegen Frauen als Erscheinungsform geschlechtsspezifischer Diskriminierung (3). Nicht nur hinsichtlich der von der Konvention erfassten Sachmaterien, auch mit Blick auf den durch die Konvention geschützten Personenkreis ergeben sich wichtige Möglichkeiten einer Erweiterung des menschenrechtlichen Schutzes: Vor allem Menschenrechte, die sexuelle Orientierung und/oder Geschlechtsidentität als menschenrechtlich relevante Dimensionen berücksichtigen (im Folgenden: LGBTI*-Menschenrechte⁸) – werden zunehmend (auch) unter Berufung auf die CEDAW verhandelt (4). Welche Schwierigkeiten mit einer Fokussierung ausschließlich auf Menschenrechte von Frauen und Mädchen verbunden sein können (4.1) und welche Ansätze zur Ausdehnung des personellen Anwendungsbereichs der CEDAW vertreten werden (4.2), stellt der letzte Teil des Beitrags dar. Er untersucht außerdem, wie es um die Anerkennung von LGBTI*-Menschenrechten in der Auslegungspraxis des Komitees bisher bestellt ist und wie eine entsprechende Weiterentwicklung des geschützten Personenkreises dogmatisch an den Konventionstext angebunden werden könnte (4.3).

Die ersten fünf Artikel der CEDAW enthalten allgemeine Bestimmungen, allen voran den Diskriminierungsbegriff der Konvention. Dieser ist denkbar weit gefasst: Die Konvention verbietet jegliche Form der direkten Diskriminierung von Frauen, ermöglicht durch den Fokus auf die „diskriminierenden Folgen“ (Art. 1) einzelner Akte aber auch, indirekte und strukturelle Diskriminierungen zu erfassen. Dem materiellen Gleichheitsverständnis der CEDAW entspricht es außerdem, dass vorübergehende Sondermaßnahmen zur beschleunigten Herbeiführung der „De-Facto-Gleichberechtigung“ (Art. 4) von Mann und Frau keine bloßen Ausnahmen vom Diskriminierungsverbot darstellen. Sie werden vielmehr als notwendige Strategie zur Sicherstellung der tatsächlichen Gleichstellung verstanden. Wo strukturelle Benachteiligungen von Frauen bestehen, sind die Vertragsstaaten daher verpflichtet, entsprechende Sondermaßnahmen zu ergreifen. Ist das angestrebte Gleichstellungsziel erreicht, müssen die Sondermaßnahmen aufgehoben werden. Für die Vertragsstaaten ergeben sich aus der CEDAW drei zentrale Staatenverpflichtungen (Art. 2 und 3): Sie müssen die gesamte Rechtsordnung diskriminierungsfrei ausgestalten und Gesetze diskriminierungsfrei vollziehen (Achtungspflicht) sowie den Schutz vor Diskriminierung durch Private sicherstellen und alle notwendigen Maßnahmen ergreifen, um Frauen und Mädchen vor privaten Verletzungshandlungen und diskriminierender Benachteiligung zu schützen (Schutzpflicht). Außerdem müssen die Staaten Frauen den gleichberechtigten Genuss der Rechte in der Realität gewährleisten (Gewährleistungspflicht).

Eine wesentliche Ursache für die Hierarchie der Geschlechter stellen geschlechtsspezifische Vorurteile und Geschlechterstereotype dar. Sie schränken Frauen – aber auch Männer – in ihren Entfaltungsmöglichkeiten ein, indem sie etwa Bildungs- und Berufswahl beeinflussen oder Chancen am Arbeitsmarkt beeinträchtigen (Holzleithner 2015: 448 ff.). Darüber hinaus dienen stereotype Vorstellungen häufig als „Rechtfertigung“ menschenrechtswidriger und gewaltvoller Praktiken (Cook/Cusack 2010). Zu den zentralen Anliegen der Konvention zählt es daher, derartige Vorurteile und Stereotype zu bekämpfen (Art. 5). Zusammengefasst verfolgt die Konvention folgende Hauptziele: Die völlige rechtliche Gleichstellung von Frauen und Männern, die Beförderung der faktischen Gleichstellung von Frauen und die Beseitigung der kulturellen und sozialen Wurzeln der Geschlechterungleichheit.⁹

Die CEDAW schützt unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit alle Frauen und Mädchen, die sich in einem Vertragsstaat aufhalten. Auch Migrantinnen, Asylwerberinnen und staatenlose Frauen sind vom personellen Anwendungsbereich der Konvention erfasst. Der sachliche Anwendungsbereich der Konvention erfasst sämtliche Diskriminierungen, die Frauen an der gleichberechtigten Ausübung ihrer Rechte hindern. Das Diskriminierungsverbot der CEDAW stellt eine Querschnittsaufgabe dar. Es beschränkt sich weder auf eine bestimmte Ebene, noch auf einen bestimmten Bereich, sondern betrifft das politische und öffentliche Leben, das Arbeits- und Wirtschaftsleben, Bildung, Gesundheit, Staatsangehörigkeit, Soziales, wirtschaftliche Unabhängigkeit, Sport, Kultur, Ehe- und Familienleben (Art. 6-16). Die inhaltlichen Garantien und Gewährleistungen erstrecken sich auf gleiches Wahlrecht, gleiche Zugänglichkeit zu öffentlichen Ämtern auf nationaler und internationaler Ebene, freie Berufswahl und das Verbot der Diskriminierung im Arbeitsleben ebenso wie auf gleichen Zugang zu Gesundheitsdiensten, die Bereitstellung von entsprechender medizinischer Versorgung – insbesondere im Zusammenhang mit Schwangerschaft und Geburt –, die Gleichheit vor dem Gesetz, gleiche Rechts- und Handlungsfähigkeit sowie Niederlassungsfähigkeit und Freizügigkeit, Gleichheit im Ehe- und Familienrecht und die Berücksichtigung der besonderen Probleme von Frauen in ländlichen Regionen.

Ein eigener Vertragsausschuss aus 23 unabhängigen Sachverständigen – das so genannte CEDAW-Komitee – überwacht die Einhaltung der Garantien der CEDAW durch die Vertragsstaaten. Bei der Auswahl der Mitglieder des Komitees ist neben der fachlichen Eignung vor allem auf Diversität zu achten: Die Mitglieder sollen unterschiedliche geografische Regionen, verschiedene „Zivilisationsformen“ und die wichtigsten Rechtssysteme repräsentieren (Art. 17).¹⁰ Zur umfassenden Expertise des Komitees trägt außerdem bei, dass die Mitglieder sowohl unterschiedlichen Fachrichtungen als auch unterschiedlichen gesellschaftlichen Schichten entstammen (Schöpp-Schilling 2014: 355 ff.).

Zu den zentralen Aufgaben des CEDAW-Komitees zählt das in regelmäßigen Abständen stattfindende Staatenmonitoring. Alle vier Jahre müssen die Vertragsstaaten den Stand der Umsetzung der Konvention selbst evaluieren und darüber an das Komitee berichten. Diese Staatenberichte werden meist durch so genannte „Schattenberichte“ von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) ergänzt. Zivilgesellschaftliche Schattenberichte stellen nicht nur ein wichtiges Korrektiv zu den offiziellen Berichten dar. Durch ihr Engagement und ihre Berichtstätigkeit können NGOs auch einen wesentlichen Beitrag zur Fortentwicklung der Konventionsrechte leisten (dazu unten; Dariam 2014: 438 ff., Merry 2006: 38 ff.). Ergebnis des dialogischen Monitoringprozesses, der zwischen dem Komitee und einer Delegation des jeweiligen Vertragsstaates auf Basis des offiziellen Staatenberichtes und der Schattenberichte stattfindet, sind die concluding observations. Sie setzten sich mit den im Vertragsstaat erzielten Umsetzungsfortschritten, aber auch den weiterhin bestehenden Defiziten auseinander und enthalten konkrete Empfehlungen für künftige Maßnahmen (Schöpp-Schilling 2014: 361 f.). Neben den an einzelne Staaten gerichteten concluding observations formuliert das Komitee in seinen general recommendations auch allgemein gehaltene Hinweise. Sie haben keine konkrete Staatenpraxis oder im Einzelnen bestehende Umsetzungsdefizite zum Inhalt, sondern dienen allen Vertragsstaaten als Anleitung für die Auslegung der Konvention bzw. einzelner Konventionsbestimmungen.¹¹

Durch das In-Kraft-Treten des Fakultativprotokolls zur CEDAW im Jahr 2002 wurden die Kontrollkompetenzen des Komitees erheblich erweitert. Frauen und Mädchen können sich nun in einem Mitteilungsverfahren mit einer Beschwerde an das Komitee wenden, wenn sie sich durch einen Vertragsstaat in einem Konventionsrecht verletzt erachten. Nachdem das Komitee den Vertragsstaat zur Stellungnahme aufgefordert hat, prüft es die Beschwerde und teilt das Ergebnis dieser Prüfung dem Vertragsstaat als views mit. Neben Empfehlungen zur Wiedergutmachung können views auch allgemeine Vorschläge zur Beseitigung struktureller Ursachen von Konventionsverletzungen enthalten. Eine Bindungswirkung wie etwa bei einem Urteil ist damit jedoch nicht verbunden.¹² Liegen dem CEDAW-Komitee zuverlässige Hinweise auf schwere oder systematische Menschenrechtsverletzungen in einem Vertragsstaat vor, kann es außerdem von sich aus ein Untersuchungsverfahren gegen den betreffenden Staat einleiten. Damit kann das Komitee auf konkrete Rechtsverletzungen aus eigenem Antrieb reagieren, ohne eine Beschwerde betroffener Frauen oder ein Staatenberichtsverfahren abwarten zu müssen. Insgesamt hat das CEDAW-Komitee bisher drei Untersuchungsverfahren durchgeführt. Sie hatten die hohe Rate ungeklärter Frauenmorde und Vermisstenfälle im Norden Mexikos, die hohe Zahl an unaufgeklärten Morden und vermissten indigenen Frauen in Kanada und die strenge Abtreibungsgesetzgebung zusammen mit dem mangelnden Zugang von Frauen zu modernen Verhütungsmethoden auf den Philippinen zum Gegenstand.¹³ Sowohl Mitteilungs- als auch Untersuchungsverfahren sind nur gegen Vertragsstaaten der Konvention möglich, die auch dem Fakultativprotokoll beigetreten sind. Dies sind bislang 109 Staaten. Vier Vertragsstaaten (Bangladesch, Belize, Kolumbien, Tajikistan) haben von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, das Untersuchungsverfahren durch opting out auszuschließen.¹⁴

Weder bei den concluding observations noch bei den general recommendations, den views oder den Ergebnissen eines Untersuchungsverfahrens durch das CEDAW-Komitee handelt es sich um Rechtsquellen des allgemeinen Völkerrechts. Sie sind daher in diesem Sinne rechtlich nicht verbindlich. Allerdings nimmt das Komitee in den einzelnen Dokumenten auch zu wesentlichen Auslegungsfragen im Zusammenhang mit der Konvention Stellung. Es erläutert die Bedeutung der einzelnen Konventionsbestimmungen und der sich daraus ergebenden Staatenverpflichtungen und trägt zu ihrer Weiterentwicklung bei. Wird die Interpretationspraxis des Komitees von den Vertragsstaaten oder anderen internationalen Organisationen und Einrichtungen aufgegriffen, kann sich diese zu einer subsequent practice verdichten, die für die künftige Auslegung und Anwendung der Konvention relevant ist (Schläppi/Wyttenbach/Ulrich 2015: 47 f., Chinkin/Freeman 2012: 23 f.).

Die CEDAW zielt nicht nur auf die Beseitigung der Benachteiligung von Frauen durch individuelle Akte. Vielmehr adressiert die Konvention gesamthaft rechtliche und gesellschaftliche Strukturen, die Frauen diskriminieren. Außerdem stellt die CEDAW ein dynamisches Instrument zum Schutz der Menschenrechte von Frauen dar: Die Benachteiligung von Frauen kann sich im Lauf der Zeit verändern und neue Erscheinungsformen annehmen. Dementsprechend kann sich auch der Anwendungsbereich der Konvention weiterentwickeln. Daraus können neue Staatenverpflichtungen entstehen. Die dynamische Auslegung stößt dort an die Grenze, wo sie zu einer Änderung der Konvention führen würde (Elsuni 2011: 67 ff., Reindel 1995: 54). Eine dynamische Weiterentwicklung der Garantien nimmt das CEDAW-Komitee etwa vor, wenn es in seinen general recommendations auf Formen von Diskriminierung Bezug nimmt, die im Text der Konvention selbst nicht oder jedenfalls nicht ausdrücklich genannt sind. Beispiele dafür sind die Qualifizierung von Eingriffen in die physische Integrität von Frauen durch female genital cutting/mutilation als Diskriminierung oder die Berücksichtigung der Diskriminierung von Frauen mit Behinderungen, von Frauen mit HIV/AIDS oder von Frauen, die unbezahlte häusliche Arbeit verrichten.¹⁵

Besondere Bedeutung auf Ebene des internationalen und auch des nationalen Menschenrechtsschutzes erlangte die Klarstellung, dass Gewalt gegen Frauen eine Form der geschlechtsspezifischen Diskriminierung darstellt. Der Konventionstext der CEDAW selbst nennt Gewalt gegen Frauen nur im Zusammenhang mit Frauenhandel und der Ausbeutung der Prostitution (Art 6). Das CEDAW-Komitee setzte sich mit dem Thema Gewalt gegen Frauen erstmalig in seiner general recommendation Nr. 12 aus dem Jahr 1989 auseinander.¹⁶ Es betonte, dass die Vertragsstaaten Frauen vor jeglicher Art von Gewalt im Berufsleben und auch in der Privatsphäre schützen müssen. Die entscheidende Präzisierung erfolgte drei Jahre später durch die general recommendation Nr. 19¹⁷: Hier hielt das Komitee fest, dass Gewalt immer dann in den Anwendungsbereich der CEDAW fällt, wenn sie entweder gegen Frauen gerichtet ist, weil sie Frauen sind oder wenn Frauen davon überproportional betroffen sind (Kartusch 2015: 1280 ff., Elsuni 2011: 272 ff.). Zeitgleich erarbeitete die Commission on the Status of Women der Vereinten Nationen eine Declaration on the Elimination of Violence against Women.¹⁸ Diese Erklärung verwendet den Begriff geschlechtsbasierter Gewalt in gleicher Weise wie das CEDAW-Komitee und beinhaltet ebenfalls eine Verpflichtung zur Beseitigung von staatlicher und privater Gewalt. Das Thema Gewalt gegen Frauen findet sich seither wiederholt in general recommendations des Komitees und bildet auch einen fixen Bestandteil des Staatenberichtsverfahrens. Es ist außerdem Gegenstand mehrerer Mitteilungsverfahren sowie der Untersuchungsverfahren gegen Mexiko und gegen Kanada wegen der hohen Anzahl ungeklärter Morde an (indigenen) Frauen. Das CEDAW-Komitee betrachtet Gewalt gegen Frauen als Querschnittsmaterie, die in den Anwendungsbereich sämtlicher Konventionsbestimmungen fallen kann.

Diese dynamische Fortentwicklung der CEDAW im Hinblick auf das Verständnis von Gewalt gegen Frauen als Form von geschlechtsspezifischer Diskriminierung hat auch Eingang in die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte gefunden. In seinem Urteil Opuz/Türkei hat der Gerichtshof die Verweigerung von staatlichem Schutz bzw. eine ineffektive Strafverfolgung bei Gewaltakten gegen Frauen unter anderem unter Berufung auf die Auffassung des CEDAW-Komitees als geschlechtsspezifische Diskriminierung eingestuft.¹⁹ Dabei hielt der Gerichtshof fest, dass vor allem Frauen von häuslicher Gewalt betroffen sind. Unterlassen es die staatlichen Behörden, gegen diese Form von Gewalt entsprechende Abhilfe zu schaffen, stellt dies eine Form von geschlechtsspezifischer Gewalt und damit einen Verstoß gegen das (akzessorische) Diskriminierungsverbot des Art. 14 der Europäischen Menschenrechtskonvention dar. Das vom CEDAW-Komitee entwickelte Verständnis von Gewalt gegen Frauen als Menschenrechtsverletzung und Diskriminierung von Frauen liegt auch der 2011 vom Europarat beschlossenen Convention on preventing and combating violance against women and domestic violence („Istanbul-Konvention“)²⁰ zugrunde (Ulrich 2013: 12 f.).

Das Ziel der CEDAW, nämlich die Beseitigung jeder Form der Diskriminierung von Frauen, ist weltweit noch nicht erreicht. Selbst dort, wo die Idee von „Frauenrechten als Menschenrechten“ bereits im Mainstream angelangt ist, bleibt ihre konkrete Umsetzung häufig prekär und drohen Diskriminierungsverbote vor allem in Krisenzeiten mitunter zu erodieren. Permanente gesellschaftliche Veränderungen stellen die CEDAW außerdem immer wieder vor neue Herausforderungen. Diese reichen von den grundsätzlichen Schwierigkeiten, universelle Menschenrechtsideen in nationale und lokale Praktiken zu „übersetzen“ (Levitt/Merry 2011, 81 ff., Merry 2006), bis hin zu konkreten Fragen danach, ob und wie ein Instrument des internationalen Menschenrechtsschutzes zur Anerkennung und zum Schutz der Rechte von Frauen in Post-Konflikt-Staaten beitragen kann (Campbell/Swenson 2016: 112). Angesichts sich ausbreitender Krisenherde, zunehmender Migrationsbewegungen und immer vehementer geführter Debatten um unterschiedliche Religionen und Traditionen droht die Berufung auf „Frauenrechte“ mancherorts überdies als Instrument eines globalen Kulturkampfes missbraucht zu werden (Lembke 2014: 194 ff.).

Die Vorstellung, Frauenrechte und Verbote der Diskriminierung aufgrund des Geschlechts seien in westlichen Gesellschaften bereits „angekommen“, während sie an anderen Orten erst errungen werden müssten, liefert allerdings ein verzerrtes Bild. Nicht nur Vertragsstaaten des globalen Nordens, sondern auch das CEDAW-Komitee legen mitunter große Zurückhaltung an den Tag, wenn es etwa um die Anerkennung von Diskriminierung geht, die neben dem Geschlecht noch weitere persönliche Merkmale wie (die Zuschreibung von) ethnischer Herkunft, Religion oder Behinderung betrifft (intersektionelle Diskriminierung). Auch ein erweitertes Verständnis von Geschlecht, das nicht auf Differenzen zwischen Frauen und Männern beschränkt ist, sondern Aspekte der sexuellen Orientierung und/oder Geschlechtsidentität einschließt und damit die Unrechtserfahrungen von LGBTI*-Personen ebenso erfassen kann, setzt sich auf Ebene des internationalen Menschenrechtsschutzes nur zögerlich durch (Chebout 2014). Ungeachtet dessen lässt sich seit etwa zwei Jahrzehnten eine verstärkte Tendenz zivilgesellschaftlicher LGBTI*-Organisationen beobachten, Schutz und Anerkennung von LGBTI*-Menschenrechten zumindest für lesbische, bisexuelle, Trans*- und Inter*-Frauen²¹ unter Berufung auf die CEDAW einzumahnen. Damit verbindet sich die Frage, wer im Rahmen der CEDAW als Subjekt menschenrechtlicher Gewährleistungen in Betracht kommt und ob der personelle Anwendungsbereich der CEDAW einer dynamischen Weiterentwicklung zugänglich ist. 

Seit dem Inkrafttreten der CEDAW hat sich das Verständnis von „Geschlecht“ – und damit auch von „Frauen“ – erweitert. Vor allem die Kritik und die Intervention von women of color haben den Blick auch für die Unterschiede geschärft, die zwischen Frauen bestehen (Yuval-Davis 2006). Sie haben deutlich gemacht, dass nicht nur zwischen Frauen und Männern Diskriminierungen stattfinden, die sich für Frauen nachteilig auswirken. So profitieren etwa „weiße“ Frauen mit einem bestimmten ökonomischen Status von der Benachteiligung von sozial schwachen Frauen und women of color. Desgleichen erfahren lesbische, bisexuelle oder queere Frauen Diskriminierungen im Verhältnis zu heterosexuellen Frauen (Dietze 2008: 29, 40). Männer, die weiblich konnotierte Handlungs- und Existenzweisen verwirklichen – etwa indem sie Berufe ausüben, die Frauen zugeschrieben werden, Sorgearbeit übernehmen oder intime Beziehungen mit Männern eingehen –, erleben ebenfalls Formen von Benachteiligung, die den Diskriminierungserfahrungen von Frauen ähneln und die in ihrer Intensität von Abwertung bis hin zu physischer Gewalt reichen können. Ursache für diese Benachteiligungen sind geschlechtsspezifische Vorurteile und Rollenstereotype, die mit bestimmten Vorstellungen von „Weiblichkeit“ und „Männlichkeit“ verbunden sind. Geschlechterstereotype basieren auf dichotomen Vorstellungen von Weiblichkeit und Männlichkeit. Ihnen liegt die Annahme zugrunde, dass Frauen und Männer in ihren Fähigkeiten und Potenzialen verschieden sind (Cook/Cusack 2010: 14 ff.) bzw. sich in komplementärer Weise ergänzen. Dadurch tragen Geschlechterstereotype zu gesellschaftlichen Hierarchien bei, lassen individuelle Eigenschaften, Fähigkeiten und Potenziale unberücksichtigt oder unterdrücken sie. Nur wenn diese Stereotype abgebaut werden, lässt sich auch die Diskriminierung von Frauen auf lange Sicht beseitigen.

In den Yogyakarta Principles on the Application of International Human Rights Law in relation to Sexual Orientation and Gender Identity haben renommierte Menschenrechtsexpertinnen und -experten dazu angeregt, internationale Menschenrechtsverträge so auszulegen, dass sie auch die Rechte von LGBTI*-Personen erfassen. Die Yogyakarta Principles wurden zwar von einigen Staaten positiv aufgenommen, um ein rechtlich verbindliches Dokument handelt es sich bei den Auslegungsvorschlägen aber nicht (Chebout 2014: 135 f.). Auf internationaler Ebene fehlt es folglich nach wie vor an einem verbindlichen Rechtsinstrument, das explizit Schutz (auch) vor Diskriminierung aufgrund der sexuellen Orientierung und/oder der Geschlechtsidentität bietet. LGBTI*-Menschenrechtsorganisationen bleiben daher auf Versuche verwiesen, Ansprüche von LGBTI*-Personen so zu formulieren, dass sie in bestehenden Menschenrechtsinstrumenten Deckung finden (Holtmaat/Post 2015, Baisley 2016).

Durch ihren starken Fokus auf die diskriminierende Wirkung von Geschlechterstereotypen scheint die CEDAW für eine Erweiterung in Richtung LGBTI*-Menschenrechte besonders geeignet. Auch in der Literatur finden sich zunehmend Stimmen, die für eine Erweiterung des personellen Anwendungsbereichs der CEDAW eintreten. Besonders weit geht in dieser Hinsicht der Ansatz von Rosenblum: Er tritt dafür ein, an die Stelle eines Verbots der Diskriminierung von Frauen ein Verbot der Diskriminierung aufgrund des Geschlechts zu setzen. Damit ließen sich dann auch jene Benachteiligungen bekämpfen, die Männer aufgrund von stereotypen Vorstellungen von Männlichkeit erleiden (Rosenblum 2011). Hernández-Truyol betont dagegen, dass die weltweite Situation von Frauen keinen Verzicht auf die ausdrückliche Bezugnahme auf „Frauen“ in der Konvention erlaube. Stattdessen solle der personelle Anwendungsbereich der Konvention auf soziales und biologisches Geschlecht, Geschlechtsidentität und sexuelle Identität erweitert werden. Alternativ dazu schlägt Hernández-Truyol vor, die Yogyakarta Principles zu einem Bestandteil der CEDAW zu erklären (Hernandez-Tryuyol 2011). Beide Vorschläge gehen allerdings über eine bloß dynamische Weiterentwicklung der CEDAW hinaus und würden entweder eine Änderung des Konventionstextes im Sinne einer Ersetzung von „Frauen“ durch „Geschlecht“ oder die Annahme eines Zusatzprotokolls verlangen. Einen dritten Weg schlagen Holtmaat und Post vor: Sie plädieren dafür, dass NGOs LGBTI*-Menschenrechte unter Berufung auf die CEDAW einfordern und die Vertragsstaaten LGBTI*-Menschenrechte in ihre Umsetzungsberichte zur CEDAW aufnehmen sollen. Dadurch ließe sich ein dialogischer Prozess in Gang setzen, in dem der Anwendungsbereich der Konvention wenigstens auf die Verletzung jener Rechte von LGBTI*-Personen erstreckt werden könnte, die ihren Grund in Geschlechterstereotypen oder überkommenen Familien- und Rollenbildern haben (Holtmaat/Post 2015).

Das CEDAW-Komitee hat zur Frage von LGBTI*-Menschenrechten bislang nur punktuell Stellung genommen. Die einzelnen Aussagen sind eher einschränkend formuliert: Wie sie sich zum Anwendungsbereich der CEDAW verhalten und ob das Komitee die Verletzung von LGBTI*-Menschenrechten als Form der Diskriminierung von Frauen ansieht, ist im Einzelnen noch unklar. Einige Bezugnahmen weisen jedenfalls auf ein erweitertes Verständnis des personellen Anwendungsbereichs der Konvention hin. So nennt das Komitee in general recommendation Nr. 27 über den Schutz der Menschenrechte älterer Frauen und in general recommendation Nr. 28 über die Kernverpflichtungen der Vertragsstaaten „sexuelle Orientierung und Geschlechts­identität“ als Merkmale, die zu einer Mehrfachdiskriminierung von Frauen führen können bzw. Kennzeichen einer besonders vulnerablen Gruppe von Frauen sind. Sexuelle Orientierung und Geschlechtsidentität werden hier allerdings explizit ausschließlich im Zusammenhang mit „Frau-Sein“ thematisiert. Über dieses Verständnis geht general recommendation Nr. 32 zu den geschlechtsspezifischen Dimensionen von Flüchtlingsstatus und Asyl hinaus. Darin fordert das Komitee die Vertragsstaaten auf, den Umstand, dass eine Person lesbisch, bisexuell oder trans* ist, als möglichen Fluchtgrund anzuerkennen. Ein ausdrücklicher Verweis auf „Frau-Sein“ unterbleibt.²² Dagegen hat das Komitee in der general recommendation Nr. 31 zu harmful practices an Kindern eine wichtige Gelegenheit ungenutzt gelassen, auf die Problematik der mit Eingriffen bei Inter*-Kindern verbundenen Verletzungen der physischen und psychischen Integrität hinzuweisen. Dabei geht es bei geschlechtlicher „Vereindeutigung“ im Kern um die Verhinderung von Existenzweisen, die bestimmten (körperlichen) Stereotypen von Weiblichkeit nicht entsprechen bzw. um die Aufrechterhaltung dieser Stereotype.

Auch in den concluding observations des Komitees zu den Staatenberichten spielen LGBTI*-Menschenrechte bislang nur eine untergeordnete Rolle. Wenn das Komitee überhaupt darauf eingeht, bringt es meist nur seine Besorgnis über die Situation von LGBTI*-Personen zum Ausdruck und empfiehlt die Annahme von Antidiskriminierungsbestimmungen, die auch sexuelle Orientierung und Geschlechtsidentität umfassen. Eingehender setzt sich das Komitee nur dann mit der Frage von LGBTI*-Menschenrechten auseinander, wenn diese in zivilgesellschaftlichen Schattenberichten ausdrücklich eingemahnt werden. In Reaktion auf die Kritik von „Intersexuelle Menschen e. V.“ am Umgang mit Inter*-Personen in der Bundesrepublik Deutschland hat das Komitee den Vertragsstaat etwa dazu aufgefordert, wirksame Maßnahmen zum Schutz der Menschenrechte von Inter*- und Trans*-Personen zu treffen.²³ Dadurch wurde in Deutschland ein Reflexionsprozess in Gang gesetzt, der zu einer umfassenden Stellungnahme des Deutschen Ethikrates zur Situation von Inter*-Personen in Deutschland und zu einer Änderung des deutschen Personenstandsgesetzes geführt hat.²⁴ Die concluding observations zum finnischen Staatenbericht enthalten die Empfehlung, die rechtliche Anerkennung von Trans*-Personen zu gewährleisten, ohne dass diese bestimmten stereotypen Vorstellungen von Weiblichkeit oder Männlichkeit entsprechen oder einer Unfruchtbarmachung im Geburtsgeschlecht zustimmen müssen.²⁵ Auch hier hatten zuvor NGOs auf die entsprechenden Missstände hingewiesen.

Generell davon auszugehen, dass sich das Komitee von einem Konzept der Zweigeschlechtlichkeit verabschiedet hat und der Konvention einen weitgefassten Begriff von „Geschlecht“ oder „Frauen“ unterstellt, scheint verfrüht. Die dargestellten Entwicklungen lassen sich jedoch immerhin als erste Ansätze einer Erweiterung des personellen Anwendungsbereiches der CEDAW und damit des menschenrechtlichen Schutzes verstehen. Von entscheidender Bedeutung wäre nun freilich, dass das Komitee seine bisherigen Ansätze weiterführt und zu einer kohärenten Auslegungspraxis bündelt. Als dogmatische Grundlage böte sich dafür der in Art 5 der CEDAW enthaltene Auftrag zur Bekämpfung geschlechtsspezifischer Vorurteile und Stereotype an: Legt man ein dynamisches Verständnis von geschlechtsspezifischer Diskriminierung zugrunde (siehe 4.1), wird es möglich, auf geänderte Begriffsverständnisse und Weiterentwicklungen in der feministischen und queeren Theorie und Lebenspraxis angemessen zu reagieren. Der personelle Anwendungsbereich der CEDAW lässt sich dann dahingehend erweitern, dass er alle Facetten weiblicher Existenzweisen und weiblicher Geschlechterrepräsentationen umfasst, ohne sich notwendigerweise auf Frauen und Mädchen oder LGBTI*-Personen zu beschränken.

Beinahe vierzig Jahre nach ihrem Inkrafttreten ist die CEDAW auf internationaler Ebene nach wie vor das wichtigste Instrument zum Schutz der Menschenrechte von Frauen und Mädchen. Wie kein anderer internationaler Menschenrechtsvertrag stellt sie das Verbot der Diskriminierung von Frauen und die Gewährung tatsächlicher Gleichstellung in den Mittelpunkt und macht die Achtung, den Schutz und die Gewährleistung von Menschenrechten für Frauen zum Inhalt umfänglicher Verpflichtungen der Vertragsstaaten. Für die Aktualität der Konvention ist von Bedeutung, dass sie ein dynamisches Instrument des Menschenrechtsschutzes darstellt: Durch stetige Fortentwicklung kann die CEDAW auch Formen der Benachteiligung von Frauen adressieren, die im Konventionstext (noch) nicht angemessen berücksichtigt wurden. Die Weiterentwicklung der Konvention erfolgt vor allem durch die Auslegung des CEDAW-Komitees. Die Interpretationspraxis des Komitees verleiht den Konventionsgarantien ihren konkreten Umfang und Gehalt, der sich sowohl in einer entsprechenden subsequent practice der Vertragsstaaten niederschlagen kann als auch – wie etwa im Fall der Qualifizierung von Gewalt gegen Frauen als Form geschlechtsspezifischer Diskriminierung – in die Praxis regionaler und nationaler Organisationen und Einrichtungen des Menschenrechtsschutzes hineinwirkt.

Für die Auslegungsdynamik von großer Bedeutung ist auch das zivilgesellschaftliche Engagement von NGOs. Dies betrifft nicht nur den sachlichen Anwendungsbereich der Konvention, sondern insbesondere auch die Frage, welcher Personenkreis Schutz durch die CEDAW erfährt. Mangels entsprechender, rechtlich verbindlicher Instrumente zum Schutz von LGBTI*-Menschenrechten auf internationaler Ebene mahnen NGOs zusehends Schutz und Anerkennung für LGBTI*-Personen unter Berufung auf die CEDAW ein. Die Frage, wie ein solcher Schutz aussehen könnte, wird im Detail unterschiedlich beantwortet. In den general recommendations und concluding observations des CEDAW-Komitees selbst spielen LGBTI*-Menschenrechte nach wie vor eine nur untergeordnete Rolle. Eine kohärente Interpretationspraxis, die die Frage nach Umfang und Inhalt sowie Grenzen von LGBTI*-Menschenrechten mit Blick auf die CEDAW beantwortet, ist einstweilen noch ein Desiderat. Dieses Desiderat einzulösen könnte allerdings wesentlich zur Bekämpfung jener geschlechtsspezifischen Vorurteile und Stereotype beitragen, deren Abbau ein grundlegendes Anliegen der CEDAW ist.

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1 Ich danke Silvia Ulrich für umfängliche Diskussionen zu diesem Beitrag sowie Anuscheh Farahat und Ines Rössl für wertvolle Hinweise.

2 International Covenant on Civil and Political Rights, 16. 12. 1966, 999 UNTS 171.

3 International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 16. 12. 1966, 993 UNTS 3.

4 Im Hinblick auf den Pakt über bürgerliche und politische Rechte wird mittlerweile neben Abwehrrechten auch von Schutz- und Gewährleistungspflichten, im Hinblick auf den Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte neben Gewährleistungspflichten auch von Unterlassungs- und Schutzpflichten ausgegangen (Krennerich 2012: 173 ff.).

5 CCPR, General Comment No. 28, HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. I), 20.3.2000; CESCR, General Comment No. 16, E/C.12/2005/3, 13.5.2005.

6 Eine Übersicht jener Staaten, die die CEDAW ratifiziert haben, sowie die jeweiligen völkerrechtlichen Vorbehalte, finden sich hier https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-8&chapter=4&lang=en, Stand: 12. Juni 2017.

7 Im Folgenden: Komitee. Die deutsche und die Schweizer Übersetzung der CEDAW verwenden den Begriff: Ausschuss.

8 LGBTI* ist die Abkürzung der englischen Begriffe lesbian, gay, bisexual, trans* und inter*. Trans* steht für Menschen, die sich nicht dem Geschlecht zugehörig fühlen, das ihnen bei der Geburt zugewiesen wurde. Inter* bezeichnet Menschen, die Geschlechtsmerkmale jenseits zweigeschlechtlicher Normen von Mann und Frau haben. Das Asterisk markiert die Nichtabgeschlossenheit von Identitätskonzepten.

9 CEDAW, General Recommendation No. 25 (2004).

10 Das CEDAW-Komitee war von Anfang an vorrangig mit Frauen besetzt. Eine aktuelle Liste der Mitglieder inklusive ihrer jeweiligen Herkunftsländer findet sich auf www.ohchr.org/EN/HRBodies/CEDAW/Pages/Membership.aspx, Stand: 12. Juni 2017.

11 Bisher hat das Komitee 35 general recommendations verfasst. Diese finden sich auf www.ohchr.org/EN/HRBodies/CEDAW/Pages/Recommendations.aspx, Stand: 28. August 2017.

12 Das Komitee hat bisher 16 Mitteilungen in der Sache entschieden und 17 Mitteilungen als unzulässig zurückgewiesen. Die Mehrzahl der vom Komitee erledigten Mitteilungen stammte aus europäischen Ländern. Ein statistischer Überblick findet sich auf www.ohchr.org/EN/HRBodies/CEDAW/Pages/CEDAWIndex.aspx, Stand: 10. Juni 2017.

13 CEDAW/C/2005/OP.8/Mexico; CEDAW/C/OP.8/CAN/1; CEDAW/C/OP.8/PHL/1.

14 Eine Übersicht über die Staaten, die das Fakultativprotokoll ratifiziert haben, findet sich hier https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-8-b&chapter=4&clang=_en, Stand: 12. Juni 2017. Kuba hat das Fakultativprotokoll unter Ausschluss des Untersuchungsverfahrens unterzeichnet, aber noch nicht ratifiziert.

15 Vgl. General Recommendation No. 14 (1990), Female circumcision, A/45/38 (und Corrigendum); General recommendation No. 15 (1990), Avoidance of discrimination against women in national strategies for the prevention and control of acquired immunodeficiency syndrome (AIDS), A/45/38; General Recommendation No. 16 (1991), Unpaid women workers in rural and urban family enterprises, A/46/38; General Recommendation No. 17 (1991), Measurement and quantification of the unremunerated domestic activities of women and their recognition in the gross national product, A/46/38; General Recommendation No. 18 (1991) Disabled women, A/46/38.

16 General Recommendation No. 12 (1989), Violence against women, A/44/38.

17 General Recommendation No. 19 (1992), Violence against women, A/47/38. Aktualisiert durch General Recommendation No. 35 (2017), on gender-based violence against women, updating general recommendation No. 19, CEDAW/C/GC/35.

18 A/RES/48/104, 20.12.1993.

19 EGMR 9.6.2009, 333401/02, Opuz/Turkey, para 186 f.

20 Übereinkommen des Europarats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt vom 11. 5. 2011, SEV Nr. 210.

21 Zur Bedeutung der Begriffe Trans* und Inter* siehe Fn 5. Trans*Frauen und Inter*Frauen bezeichnet Personen, die sich ungeachtet körperlicher Geschlechtsmerkmale als Frau identifizieren.

22 Auch „Schwul-Sein“ wird allerdings vom CEDAW-Komitee nicht explizit genannt.

23 CEDAW/C/DEU/CO/6, para 62.

24 Die Stellungnahme des Deutschen Ethikrates findet sich unter http://www.ethikrat.org/dateien/pdf/stellungnahme-intersexualitaet.pdf, Stand 24. Juli 2017. Der Vorschlag des Deutschen Ethikrates, Inter*-Personen den Geschlechtseintrag „anders“ im Personenstandsregister zu ermöglichen, wurde allerdings nicht umgesetzt. Stattdessen sieht das deutsche Personenstandsgesetz seit 2013 vor, dass der Geschlechtseintrag offen zu lassen ist, wenn ein Kind nicht eindeutig dem männlichen oder dem weiblichen Geschlecht zugeordnet werden kann. Forderungen nach einem alternativen Geschlechtseintrag wurden dagegen bislang abgelehnt, so zuletzt BGH, Beschluss 22.6.2016, XII ZB 52/15 (OLG Celle, AG Hannover). Gegen den Beschluss des BGH wurde Beschwerde beim Bundesverfassungsgericht eingebracht, siehe dazu http://dritte-option.de/wp-content/uploads/2013/06/Dritte-Option_Anonymisierte-Verfassungsbeschwerde-2016.pdf, Stand: 24. Juli 2017.

25 CEDAW/C/FIN/CO/7, para 28 f.